平成16年9月22日（水曜日） 14時～16時
グランドアーク半蔵門 「富士（東）」（4階）
鳥居部会長（会長）、國分副部会長、渡久山委員、山本委員、横山委員 臨時委員 池端委員、稲田委員、大澤委員、門川委員、北城委員、佐藤委員、千代委員、津田委員、土屋委員、藤田委員、宮崎委員、森田委員、八代委員
結城文部科学審議官、近藤文部科学審議官、田中生涯学習政策局長、銭谷初等中等教育局長、月岡生涯学習総括官、樋口初等中等教育局担当審議官、山中初等中等教育局担当審議官、久保生涯学習政策局政策課長、山田生涯学習企画官、前川初等中等教育企画課長、角田初等中等教育企画課長補佐、その他関係官
堀 和郎（筑波大学教授）
○ 鳥居部会長
定刻でございますので、まだご到着でない委員もおられますけれども、ただいまから中央教育審議会教育制度分科会の地方教育行政部会を開催させていただきます。今日は第12回目になります。
皆様、大変お忙しいところを御参集賜りまして、誠にありがとうございます。
今日は、本部会の審議事項に関する国内調査の報告をしていただいて、その後で中間報告に向けて審議を行いたいと思っております。
それから、8月の部会で、全国知事会と本部会の審議事項に関係する団体の方々にお越しをいただいて、御意見を伺う機会を設けたわけですが、今回その他の団体から、つまりヒアリングにお招きしなかった団体から書面で御意見を伺っております。それがお配りしてあります資料の中に、資料3という形で配付してありますので、審議の参考にしていただければ幸いでございます。
それでは、まず、国内調査の報告から入りますが、国内調査につきましては、文部科学省から筑波大学で教育行政学を専攻していらっしゃる堀教授を中心とする研究チームに委託をいたしまして実施をしたものでございます。先般、堀先生のもとで報告書がまとまったということでございまして、今日は堀先生にお越しをいただいております。
早速でございますが、堀先生に御報告をお願いしたいと思います。大変短い時間で、15分程度で恐縮なのですけれども、堀先生、よろしくお願いいたします。
○ 堀意見発表者
失礼します。筑波大学の堀と申します。
委嘱調査ということで、二つの調査をいたしました。教育委員会制度の運用実態、それから県費負担教職員の教員人事にかかわる運用実態、その二つの調査を行ったのですけれども、前者の教育委員会の運用実態に関しましては、この報告書の1ページにありますように、6種類のアンケート調査を実施いたしました。今日の私の報告では、この六つの調査、これを調査Aとしますが、これをまとめたことを発表いたしたいと思っております。そして、もう一方の県費負担教職員人事に関する運用実態に関しましては、最後のほうに若干言及するという形で報告させていただきたいと思っております。
報告書自体が、50ページぐらいになって、ちょっとボリュームの大きいものになったものですので、サマリーをつけてくれということで、サマリーを用意いたしました。しかしながら、それでも8ページぐらいになっておりますので、これを全部読んでいくと、たぶん15分では……
○ 鳥居部会長
ちょっと途中ですが、資料1の後ろ側に要約版がクリップでとめてあります。それを今、先生はおっしゃっています。御覧ください。
○ 堀意見発表者
それを読み進める形でも、たぶん時間が足りない。ですので、要約版の要約をするという形にならざるを得ないと思います。そういうわけですので、私の話を聞いただけではあまりピンとこないという部分がたぶんあるのではないかと恐れております。しかし、いろいろな疑問については、後ほど質疑の時間も少しとってあるということですので、ひとまずサマリーで、とにかくどういう結果が出たのかということをかいつまんでお話しするということにいたしたいと思っております。
教育委員会の運用実態についての調査ですけれども、皆様方御存じのように、現在の教育委員会制度に対して寄せられている批判、ここでは形骸化論、それから孤立論といいますか、つまり教育委員会制度が行政委員会として、首長部局から相対的に独立しているために起こってくる様々な問題というものがあるという孤立論。それから、やはり小規模の自治体の教育委員会は、そういった問題点が他の自治体の教育委員会よりもあるのではないかという問題提起もあります。そういった指摘が事実かどうかを検証する形でこの報告書をまとめております。
先ほど申しました六つの調査にはそれぞれ別のテーマがありますので、この報告書はその中から、今言いました三つの論点に即して調査結果をまとめているということでございます。そして、最後に、教育委員会制度のこれからの方向性なり、改革課題についても若干触れているというものでございます。
それでは、順番に形骸化論の検証のほうから、かいつまんで結果を御報告いたしたいと思います。
形骸化論については、特に狭義の教育委員会についての調査を主に活用して、ここでまとめているのですけれども、教育委員の選任の在り方、いわゆる教育委員会会議の様相、あるいは教育長を除く教育委員がどういった役割を果たしているか、会議が不活発になる理由としてどういうものを今の教育委員の方々は考えているのかということを、主として教育委員長を対象にした調査から明らかにしたいと思っております。それから、教育長調査、首長調査を適宜用いています。
ここで言い忘れましたけれども、報告書の2ページ以降に、これらの今日の報告のもとになった調査のサンプルの回収数とか、そういったものが記載されてもあります。市町村の教育委員長調査、教育長調査、市町村長調査、いずれも70パーセント近い回収率で、サンプルが1,200から1,400という大きなサンプルですので、そういう点では、かなりのことが言えるのではないかと思っているところです。なお、面接調査については、関東近県の総計26人の市町村長にインタビューをしております。ちょっと前後しまして申しわけありません。
では、もとに戻りまして、教育委員の選任についてどうなのか。よく地域の名士が選ばれるだけだとか、名誉職化しているのではないかとか、選挙の論功行賞人事に使われているのではないかといったような指摘がございますけれども、教育委員長のアンケート調査では、教育委員の選任というのはかなり慎重になされているという回答がありますし、首長にかなり詳しく私たちがインタビューしましたら、首長は、教育委員の選任は自分の大きな責任であるということで、相当力を入れて選任しているという様子がうかがえました。
確かに地域割りとか、各地区の議員さんからの働きかけとか、自分の地区から教育委員が出ていないんだとか、そういったようなことが相当あるようですけれども、教育委員というのはそういうことで選ぶものではないんだということで、そうした要求をつっぱねていることを多くの首長さんがおっしゃっていました。
特にほとんどの場合、教育委員の選任に関しては自分が面接した上で最終的に人選するというふうなこともおっしゃっていましたし、教育委員長のアンケート調査でも、首長の面接調査でも、選任が形式化しているということは巷間いわれているほどにはあらわれておりません。
それから、公募制等についても、首長等は非常に慎重な態度を示しておられました。その理由については、報告書の中に書いておりますので、後ほど御確認ください。
それから、形骸化論では、会議が果たして政策決定の場として機能しているかということがよく指摘されるのですけれども、今回の調査では、会議のいろいろな分野、側面について、開催頻度とか、会議時間とか、採決があるかどうかとか、議題の持ち越しがあるかとか、事務局の資料等の準備とか、資料配付の時期とか、いろいろな側面について調べております。会議についての教育委員長の認識ですけれども、あるいは教育長の認識にして、それほど活発でないとは言えないといいますか、多様な意見が自由に交わされているし、反対意見も自由に出てくるというふうな回答を示しております。
そこで、私たちは、会議の活性度ということを、教育委員会会議が活発な教育委員会と、そうでない教育委員会はどういう点が違うかというところを調べてみましたら、教育委員会が活発であるということは、いろいろな点で影響があるということがわかりました。 例えば活発なグループのほうが教育改革が進んでいるとか、そういったようなこともあるし、あるいは活発なところのほうが教育委員が本来の役割を果たしているといったようなことがわかりました。今、要約の2ページの真ん中ぐらいのところにいっております。それから、委員の意見が政策に反映するかどうかといったことについても、会議の活発なグループほど反映していると答える割合が高くなっているという結果も出ております。それから、議題の発案等についても、教育委員が議題を発案するかどうかについても、やっぱり活発だと答えたグループのほうがそういう割合が高いということも出ております。
〔宮崎委員出席〕
どんどん先に進みますが。3ページの教育委員会会議を活発（あるいは不活発）にするための条件等についても聞いているのですけれども、これらの不活発な理由として、教育委員長の多くが挙げている理由が、通知・通達等で方針が決まっているから、議論してもしようがないという場合が不活発になるんだということで、結局会議が不活発だということの背景には、制度的な理由もあるのかなということを考えた次第です。
また、教育委員会会議が合議体として機能するための要素について、教育委員長が最も重視している要素が、3ページの第2段落に書きましたように、委員の意欲とか使命感、自己啓発であり、こういったような要素がやっぱり大事である。教育委員と教育長との頻繁な情報交換、あるいは議事内容については事前の十分な連絡とか、つまり自覚的な努力により非常に改善可能な部分があるといいますか、そういうものによって会議というのは合議体として機能し得るんだというふうに見ることができるのではないかと思っております。これらの知見には形骸化を克服するためのヒントが示唆されるのではないか、ということです。
急ぎますが、孤立論の検証のほうに入ります。この孤立論に関しましては、首長と教育委員（教育委員会）との関係、それから首長が教育行政、あるいは教育政策に対してどういうスタンスを持っているか、その二つの側面から孤立論の検証をいたしました。
まず、首長と教育委員会との関係を見ますと、教育委員との接触・交流というのは、確かに少ないです。フォーマルなものはほとんどないといっていいかと思います。ただ、教育委員がいろいろな学校行動等に参加します。そうすると、首長も参加している場合が多いために、そういう場面でインフォーマルな形の交流というのをしているということが浮かんできております。これに対して、首長と教育長の接触というのは、非常に頻繁で、ここにありますように、アンケート調査でも、首長の幹部会に96パーセントの教育長が出席していると答えております。特に三役会とか幹部会、あるいは庁議といったようなものに教育長は必ず出席している。それ以外でも、いわゆる首長と報告、相談、連絡といいますか、そういったことを非常に密にやっているということがアンケート調査においても明らかになっております。
また、首長部局と教育委員会事務局との関連ですけれども、アンケート調査で、市長部局と教育委員会事務局との連絡調整のための機関があるかという設問をしたのですけれども、設置しているのはわずか8パーセントしかなかったんですね。これはかなり予想外でそういうフォーマルな機関がないんだなと思ったのですけれども、実際に首長に面接していきますと、組織として両部局はかなり統合されているといいますか、そういうことのために改めてそういった機関をつくる必要がないのだということがわかりました。特に人事交流面で、事務局と首長部局との人事というのは、交流というよりは、ほとんど渾然一体となって行われているのです。ほとんど教育委員会部局と首長部局の人事交流というのは、一体となった形で動いているということであります。
それから、首長が教育行政・政策に対してどういうふうなスタンスを持っているかというのは、教育長の側から見た首長のスタンスについては、4ページの上の第2段落ですけれども、教育長のアイデアを尊重するとか、教育長への全面委任とか、教育長の施策を首長が支援するといったスタンスに対する肯定的な回答が多いです。これに対して逆に、教育長の政策に対して、首長がいろいろな説明を要求するとか、変更を指示するとか、自分のほうから具体的な指示をする、そういう首長のスタンスについては、非常に否定的な回答が多いというふうに、多くの首長が教育行政の自主性というものを認めつつ、教育行政にかかわっている事実が明らかになりました。
この事実は面接においても、かなりはっきりしてきました。今日的な状況もあるのですけれども、自分は教育問題というのは非常に重視している、だけれども、基本的にまず教育委員会が動かないといけないことなんだ、自分が動こうと思って動けないことはないけれども必ずしもそうすることを望んでいらっしゃらない、意外だったというと失礼かもしれませんが、首長さんはかなり自分が積極的に出ていくことに対して、少なくとも私たちが見た26の市町村長をみる限りは、非常に自己抑制的です。自分は予算編成権を持っているとか、そういうことで何でもできるんだというふうなことはほとんど思っていらっしゃらないです。ここにありますように、自分は必要に応じてチェックするといいますか、そういうことが自分のスタイルだといいますか、そういうスタイルの首長さんが非常に多かったです。
一つの象徴的な事例を4ページの下のほうに、副教材づくりを行われた市長さんの話を出していますけれども、自分が予算編成といいますか、予算を持っていても、副教材というのは教育課程にかかわる。これは教育委員会の所管する事項であるということを考えて、相当決断の上でといいますか、自分は今の子どもたちの学習機会をきちんと確保するために副教材の開発を地域で進めなければいけないということを議会で説明して、そして教育委員会の施策として具体化させたということでした。そういう事例に象徴されるようなスタンスが多くの首長に見られました。
これは5ページにありますが、アンケート調査においても、現在の教育委員会制度に寄せられた批判に対して、いろいろな新聞等で取り上げるほど、教育委員会制度に対して批判的な首長が多いとは必ずしも言えないというのが、この調査でもわかっております。これも後ほど見ていただきたいのですが、要するに、こういうふうに現在の教育委員会制度に対して首長は自分がイニシアチブを発揮しなければいけないなと思っていても、なかなかそれができないんだとか、そういうふうなことはほとんど思っていらっしゃらない。そういう首長さんのほうが多いのです。むしろ障害になっているのは、例えば社会教育施設を生涯学習、高齢者のために使えないとか、そういう規制のほうがむしろ今の地域における教育改革の足かせになっているのだ、教育委員会の制度や組織機構自体が首長の政策推進の妨げになっているとは思えない、ということでした。
時間をとってすみませんが、もう少し。3番目の無力論に関しましては、これは要するに、人口規模と、教育委員会の運用のいろいろな諸側面についてのクロス集計を見て、人口規模が大きいところ、小さいところでどういう点が大きな差が出ているのか。無力論という言い方がちょっと正確でないかもしれませんけれども、規模と運用実態との間に統計的に有意義なクロス集計上のヴァリエーションが見られたものをそこに挙げております。
教育委員の選任、教育委員会会議の様態、それから改革への取り組み状況、つまり簡単に言ってしまえば、3万人以下の自治体というのは、こういう点ではかなり問題があるような気がいたします。
同じく教育長調査のほうで、教育委員長調査での結果とは別に、そういった人口規模と、教育委員会制度の運用の実態について、クロス集計を見たのが6ページ以降ですが、それにおいても、そういった小規模自治体の持つ問題性というのが明らかになっているように思われます。
ただ、7ページの一番下の「（5）」、「地域住民のニーズに対応した行政の推進」という見出しを置いていますが、住民の集会に対して教育長が出席しているかどうか。これは小規模自治体のほうが高くなっています。これだけは小規模自治体ならではのことかなという感じがいたします。
急ぎますが、最後のほうにいきます。今後の方向性と改革課題ということで、アンケート調査でも、教育委員長調査において、四つの点について、教育行政の広域化、教育行政機関の独任制化、教育委員会の権限の縮小論、住民参加等について聞きましたところ、多くが現行制度の大幅な変更は望んでいないという結果を得ております。
それから、首長へのアンケート調査の中で、これも4点について尋ねています。大幅に変更する必要はないという意見に対して、肯定的な意見が4割、否定的が3割。つまり「合議制の執行機関としての教育委員会制度を維持しつつ制度的改善を図る」、この方向性に対して肯定的な回答が一番多く、7割です。どちらとも言えないというのが2割いるのですけれども、否定的な回答はわずか1割にすぎないです。それから、いわゆる首長部局への事務の移譲についても、肯定的な回答というのは2割しかいないですね。否定的な回答をした首長が6割を占めている。選択制で、教育委員会制度をどうするかということについても、「維持する」が3割、「改善を図る」が5割です。「廃止する」という意見は1割でありました。
教育委員長、首長に対するアンケート調査から明らかになった結果は、面接調査でも明らかです。8ページ、最後のページになりましたけれども、確かに責任が教育委員会にあるのか首長にあるのか不明確である、そういったことがないわけではない。確かに二元的なシステムをとっているのだけれども、それは日常的な接触・交流の中で、意思の疎通を図る、あるいは共通の課題意識を持つということで解決すべきであって、教育委員会制度に原因があるとして責任を回避するということはいいわけにすぎない、首長のほうがむしろ悪いというふうに言う首長さんが非常に多かったように記憶しております。そういうふうに書きましたけれども。
面接調査では、「教育行政の首長部局への統合一元化はどうでしょうか」と、必ずすべての首長さんに聞きました。一元化については、やっぱり非常に慎重なわけです。ここに一応三つの理由を書きましたけれども、まず首長が交代することによって安定性、継続性が失われる可能性がある、その可能性は否定できないということをおっしゃっていました。
〔八代委員出席〕
それから、教育の問題というものを自分が抱え込むことは非常に難しいのではないかということです。つまり福祉とか、地域にいろいろな問題がある。生涯学習のほうは引き受けてもいいかもしれないけれども、学校教育まで引き受けることはとてもできないという意見が多かったです。
それから3番目に、教育委員会がこれまで存在してきて、蓄積されてきた専門性というものがある。一元化になった場合に間違った判断をする可能性は大いにあると自分は思う、という首長さんが非常に多かったような印象を持ちました。
ただ、何人かの首長さんは、今の教育委員会制度のもとで、学校が閉鎖的になってきているのを教育委員会が打ち破ることができていない、これはやっぱり教育委員会の責任があるし、そういう問題性は否定できないんだということを、非常に辛辣にといいますか、かなり厳しくおっしゃる市長さんもいらっしゃいましたけれども、全体として、これからの地方分権の時代の中にあって、果たして今の教育委員会制度が存続可能な装置になり得るか、地域の教育問題を解決する装置足りうるかということについては、かなり可能性はあるというのが大方の意見でした。ただ、今のままでいいということではない。先ほどありましたように、制度として改善しなければいけない部分はたくさんあるけれども、今の制度を基本的に堅持しつつ、制度的改善を図る、それで十分可能であるというふうな意見を述べておられました。
最後に、制度的改善を図る上での課題については、本格的に面接はいたしませんでした。いわゆる運用実態というところを一番中心に置きましたので、本来はこれこそが中教審で知りたいことだったかもしれませんけれども、残念ながら、これについては十分に今回の研究で明らかにできませんでした。ひとつの方向性として首長と教育長との協働が大切であるということで、緊張関係を持って教育行政に対してお互いの責任を果たしていくということはできるはずで、それができないというのは首長が悪いといってもいい、というふうに言い切る首長さんもいらっしゃいました。それから、教育委員会事務局の充実等も、これまで言われていることですが、不可欠の課題ということでした。
倍近く時間をとってしまったようで、大変申しわけありません。以上で報告を終わりたいと思います。失礼しました。
○ 鳥居部会長
堀先生、ありがとうございました。限られた時間で、大部の調査結果を御報告いただくのは大変無理があったと思います。お許しいただきたいと思います。
時間は超過しておりますけれども、せっかくの機会ですので、堀先生の御調査に対して、御質問がありましたら、お願いしたいと思います。
では、私から最初の質問をさせていただいてよろしゅうございましょうか。1ページの一番最初のところで、「公募制については多くの首長が慎重な態度」と。先生の調査では、公選制については何か……。
〔北城委員出席〕
○ 堀意見発表者
公選制については質問をしておりません。
○ 鳥居部会長
あと2～3質問させていただきたいのですが、7ページの下から3行目に、「現在の教育委員会制度を変更しないで維持する」という方が約3割、「改善を図る」という方が約5割という数字が出ているのですが、改善を図るという場合に、具体的にはどういう改善提案があったか、ちょっと御披露いただければありがたいのですが。
○ 堀意見発表者
このアンケート調査につきましては、どういう改善を図るかということについての質問はしていないのです。要するに今の首長さんが、制度に対して、今後の方向性について、どういう意見をお持ちか、現状維持か、制度改善か、廃止を含む抜本的な改革かという三つの選択肢についてのご意見をお伺いしているわけで、首長さん自身の改善案については伺っておりません。
○ 鳥居部会長
わかりました。
もし御質問がありましたら、どうぞお願いいたします。宮崎委員、どうぞ。
○ 宮崎委員
恐れ入ります。4ページの一番上のほうなんですが、教育委員会事務局と首長部局との間の人事の話で、「渾然一体」という状態になっているというふうにお書きになっていらっしゃいます。独立という見地から見たときに、これを先生は是としていらっしゃるのか。この流れで見ると、むしろ両方の意思疎通が特別な機関を置かなくてもできているからいいことだというふうにおっしゃっているようですが、この辺はどのような御見解なんでしょうか。
○ 堀意見発表者
私は、教育行政というのは、教育の専門性と一般行政の専門性の両方がないとうまく動かないというふうに思っております。いろいろな政策のすり合わせとか、そういうことをやるときに、教育委員会だけではなかなか適切な判断ができないことがあるのです。そうすると、市長部局に長年いた人が今たまたま教育委員会事務局の総務課にいるとか、そういうことがものすごく教育委員会の政策決定、立案能力といったものを実は高めているという実態があるのです。
また、指導主事と社会教育主事というのは、専門的教育職員ですから、事務局だけですけれども、ほかの事務職員は一般行政職員ですので、ぐるぐる全部回っているのです。そうしますと、教育委員会事務局に勤めたことのある人が、また一般行政に帰ります。そうすると、いろいろなことで教育委員会の人脈が広がっているということで、それで非常にスムーズにいろいろな政策立案等がうまくいっている部分があるという印象です。実際に首長さんもそういうことをおっしゃっています。したがいまして、一体化しているから、一般行政に教育委員会（教育行政）が従属しているという議論自体が、今ほとんど意味がないのではないかという感じを私は持ちました。
○ 宮崎委員
ありがとうございました。
○ 鳥居部会長
どうぞ、千代委員。
○ 千代委員
6ページの「人口規模別にみた改革進展度」というところでございますけれども、この中で結論めいていますのは、少なくとも10万人以上の市町、それに改革の進めていく必要な環境が整えられているというようなことが書かれております。アンケートをなさっていまして、それ以下、特に3万以下が結構アンケートのサンプルが多いですね。そういうところに関してはどのような御印象を持たれましたか。例えば、この状態ではやっていけないとか、教育委員会の在り方の問題を問うことも難しいとか、そういうような御印象でしたか。
○ 堀意見発表者
人口規模によって教育改革の進展度が異なる、つまり規模が10万人程度の自治体では教育改革が進んでいるということをここで述べているのですけれども、では10万人以上の教育委員会とそれ以下の教育委員会ではどこが違うのかということについては、それを今、別の調査で分析しています。本当に申し訳ないですがそこの分析まではこの段階ではやっておりません。10万人前後というのは、例えば指導主事が4人以上いるとか、センターがあるとか、幾つかの条件が言えるのですけれども、きちんとした形ではまだ言えない。それを明らかにしないと、小さな規模の自治体はだめなんだということを言うのは、ちょっとまずいのですけれども、これから教育改革を支える、教育改革を推進するファクターが10万人と、例えば3万、5万ではどこが違うか。そういうことをこれから明らかにしようと考えております。
今、明らかになっていることをいえば、例えば、先ほど言いました教育センターの有無、これは非常に重要ですね。それから、指導主事が3名以上いるとか、いないとか、県からの派遣の指導主事も含めて、平均的に2.5人なんですけれども、それが3名とか4名いる教育委員会と、そうでない教育委員会を比べると、かなり違っているという感じがします。
その点、これからもう少しきちんと説明しないと、この記述だけでは何を言っているかわからないと言われるような気がしますが、そういうことをこれから明らかにしたいと思っております。
○ 鳥居部会長
先ほど森田委員から挙手がありました。
○ 森田委員
簡単にお尋ねしたいのですけれども、今回の調査は、教育委員会制度の実態がどうであるか、「さまざまな批判がどこまで、どの程度事実認識に基づいたものであるかを実証的に明らかにし」というふうにお書きになっていらっしゃいますけれども、調査をされた対象が教育長、教育委員長、そして市区町村長、いわば直接の利害関係者といいましょうか、当事者の方でいらっしゃるわけですけれども、その点、むしろ一般の父兄であるとか、一般市民であるとか、さらに言いますと、批判している側の方の調査というのはされなかったのでございましょうか。
○ 堀意見発表者
それはしておりません。一つは、ケース・スタディをやらないと、一般住民に対する面接とかなかなかできないといいますか、そういうのがありますので、随分昔から教育委員会の調査をやっているのですけれども、一般住民に対する調査というのは、今まで一度もやっていないんですね。ただ、聞くと、教育委員会に対する市民の不満というのは、確かに否定できないですので、やる価値はあると思います。批判している側の調査というのは、批判内容の多くはメディアで取り上げられていることを考え、今回はやりませんでした。
○ 鳥居部会長
横山委員、どうぞ。
○ 横山委員
ちょっと変な質問なのですが、私、東京都の教育長で回答した立場なのに、実は調査資料1のほうの3ページに団体別の回収率があるんですが、この数字自体、驚くべき数字なんですよ。各団体に対して、この調査そのものが文部科学省の委託研究という前提でされている中で、都道府県でさえ9県回答していない。あるいは、市であると57パーセント、特別区で52パーセント。ここにこそまさに意識の上で、えらい教育委員会に問題があるという気がしてしようがないのです。
そこでお聞きしたいのですが、実はこの主の統計調査については、結構送付を忘れてしまうというのがあるのです。したがって、この最終的な回収率の表というのは、催促した上でこういうふうになっているのか、全く催促せずに締め切ったからこうなっているのか、そこを1点お聞きしたいのです。
○ 堀意見発表者
実を言いますと、このサンプル数は、途中経過です。だから、この後にたぶん返送されてくるものがあり、あと10パーセントまでいかないけれども、かなり上がって65パーセントを超えると思います。正式にはもう少し回収率は高くなると思います。
ただ、郵送の場合、委託研究だといっても回収率に限界があり、大体6割を超えると、たぶん回収率としては良好だと私たちは判断しています。だから、この60がものすごく低いとか、この問題に対して無関心の結果だというふうには思っていないのです。といいますのは、私たちの調査も、回収率は途中経過なのです。8月17日で締め切ったデータなのです。それから8月18日以降9月の今日まで、まだ返ってきているのです。とにかく締切をほとんど守らない方が多くて、私の調査も8月10日締切だったのですけれども、一応1週間延ばしました。それでも9月になってからもどんどん返ってくるというぐあいですので、もう少し上がると思います。ですけれども、60パーセントだから関心が薄いとか、そこが問題だというふうに私は思えないのですけれども。
○ 横山委員
これは100にならないとおかしいですよ。個々の団体がその程度の認識かという話ですね。
○ 堀意見発表者
私は、郵送のサンプル調査というのは、回収率はそれほど高くないと思っていますので、今回のは、委託調査ということで少し上がったのかなとは思っているのですけれども。
○ 鳥居部会長
今のお話ですけれども、文章を読んでみますと、市と東京都の特別区は悉皆調査になっていますよね。3万人以下の町村が半数調査。その半数で、表1というのは教育長さんで、表2が教育委員長さんですけれども、町村を比べますと、そのパーセンテージが違いますよね。教育長は72パーセント、80パーセント回答しているのに対して、教育委員長は60パーセントしか……。同じ村、町ですか。
○ 堀意見発表者
これはなぜかといいますと、直接委員長さんの自宅に送付しているのではないからです。教育委員会あての「教育委員会教育委員長様」で送っているのです。そうすると教育委員長は常勤ではないので、それをまた委員長さんの家に回さなければいけない。そういうことをすぐやってくれている教育委員会と、そうでない教育委員会がどうもあるようなのです。直接手紙をいただいた教育委員長さんが、質問、アンケート票が自分のところに来るのが遅れたので今になりましたとか、そういうお断りをするようなお手紙をいただきましたので、たぶんいつも教育委員長さんといえども毎日委員会に来ていないために、たぶんそういう点でのずれがあったためにではないかと思っています。
○ 鳥居部会長
では、次の質問、土屋委員。
○ 土屋委員
二つ御質問申し上げます。一つは、今の回収率についてでございます。実は全国市町会が介護保険だとかいろいろな調査をやりますけれども、それでも100パーセントいきません。大体70～80ぐらいですから、まあまあこれはこんなものなのかなという気がいたします。あまりいいとも思わないけれども、極端に悪いとも思いません。これは意見として申し上げておきます。
それから、今、委員長の御発言の中に、森田先生のあれをかりて、いわゆる一般の市民が教育委員会に対していろいろ不満や批判を持っている。そういうことに対しては調査をなさらないのですかという質問に対して、なさらなかったということなのですけれども、その途中で、一般の国民が――市民がとおっしゃったのですか、教育委員会制度に対して不満を持っているのはわかります、というような御発言をしましたね。それは何か根拠があるのですか。
○ 堀意見発表者
これは私の個人的な体験といいますか、そういうことをちょっと述べただけです。
〔久保生涯学習政策局政策課長退席〕
○ 土屋委員
事務方にも何かこれに類するような調査があったならば、答申の問題とも関係するので、ぜひ後で出していただきたいわけですけれども、実は私、武蔵野市長として22年やっておりますが、教育委員会制度がだめだという意見はほとんどないんですよ。22年間に年間500通ぐらい市長への手紙というのが来ます。その中には教育に対する手紙も1～2割あります。比較的少ないほうなんです。治安とか、福祉とか、自転車などは多いのですけれども。ところが、教育委員会制度がだめだから教育が悪いというような意見は、22年間でほとんど聞いたことないんですよ。だから、委員長が一般の国民もそう思っていらっしゃるというのならば、それは一体どういうデータに基づいているのか、あるいは事務方で、もしそういうデータがありましたら、お示しいただきたい。
○ 堀意見発表者
失礼しました。データに基づいているというのではなくて、個人的な体験でそう述べたわけです。一般市民の教育委員会制度に対する批判というよりは、教育委員会事務局の、例えば就学の問題とか、いじめを自分の子どもが受けているとか、そういうことで教育委員会にこういうことがあったと相談にいっても、それに対してきちんと対応してくれないような体験があるとか、そういうふうな話ですね。
ですから、たぶん不満を口にする市民の側は、教育委員会制度に対する批判というよりは、いわば教育委員会事務局も役所ですよね、そういう役所としての対応のまずさを批判するようなこと、私、そういう側面をちょっと申し上げたつもりです。
○ 土屋委員
教育の中身そのものについての国民的批判があるということですね。
○ 堀意見発表者
いじめ問題とかへの対応をお願いしたときの教育委員会事務局の応対のまずさです。
○ 土屋委員
いじめ問題も含めて学校運営上も。
○ 堀意見発表者
そうですね。
○ 土屋委員
それはまあいろいろあります。言ってきますね。ただ、アンケートを拝見いたしまして、まだ中身のほうは読んでなくて、速報版のほう、概要版のほうから読ませていただきましたが、全体の市長会、私どもはいろいろなレベルの東京都市長会があったり、関東市長会があったり、いろいろレベルがありますけれども、全体の市長会の感覚と似ているかなと。非常に似ているような、フィットしているようなアンケートだと、こんなふうに考えています。
○ 鳥居部会長
ありがとうございました。
八代委員、どうぞ。
○ 八代委員
森田委員の質問のフォローアップなんですが、一般の市民からアンケートをとるのが難しいということであれば、なぜ学校長からのアンケートがなかったのかという経緯をちょっと教えていただければと思います。
○ 堀意見発表者
一つは、調査が難しいということです。それと、これは言いわけなんですけれども今回の調査テーマにとって学校長のデータは不可欠とは判断しなかったということがあります。例えば形骸化論とか、孤立論とか、今、教育委員会制度に寄せられている批判の論点と、学校と教育委員外との関係の問題とちょっと違うと思うのです。これは学校と教育委員会との関係では、コントロール機能としてはずっと動いてきたけれども、教育委員会が学校に対するサポート機構として動いていない。そういう問題です。
これは一種の形骸化なのかどうなのか判断は難しいのですけれども、要するに、今言われている教育委員会制度の問題点と、学校と教育委員会の関係というのは、ちょっと次元が違うところにあって今回の形骸化論や孤立化論を検証するためのデータとして、学校長データは必ずしも必要ないのではないかと判断した部分もあります。実は私自身は、形骸化論や孤立化論とは別に、学校と教育委員会とのの関係について非常に関心を持っているのですけれども、本当に言いわけですけれども、これこそ次に取り組まなければいけない課題だというふうに実は思っているのです。
ただ、そう思っていて実際なぜしないのかと言われると困るのですけれども、非常に難しいのです。教育委員会が変わってくるとたぶんできると思うんですが、今までの教育委員会だと、各学校の校長先生に、貴自治体の教育委員会の支援の在り方等はどうですかという調査をした場合に簡単に承諾してくれるかどうか。私はこれまでそういう調査をする勇気がなかったというのが正直な気持ちです。教育委員会を通してではなくて、個人的にといいますか、校長の名簿でもって直接自宅に郵送するという形があり得るのですけれども、そういうことをしないといけないなというふうに私は思っております。
○ 鳥居部会長
今、八代委員の御質問に関連して、資料1の54ページの次に、「調査（B）県費負担教職員制度の運用実態に関する調査」というのをやっていらっしゃるのです。その次の55ページをあけていただくと、「教員の人事異動の実態」から始まってずっといろいろなことをやっているのですが、例えば65ページを見ていただきますと、「教育事務所による各学校長へのヒアリング」というのはやっているのです。恐らくこういう形での情報は、堀先生は得ておられるわけですよね。ちょっと解説していいだけますか。
○ 堀意見発表者
これもただアンケートですので、事務所の人事担当者が教員人事に際して校長のヒアリングをしているか否かということ、それだけです。
○ 鳥居部会長
池端委員、どうぞ。
○ 池端委員
先ほどもおっしゃっていただきましたけれども、地域の住民、保護者という立場で、私PTAのほうから参加させていただいているのですが、実際我々の団体というのは、この教育問題は、教育委員会の問題であり、学校の問題でありというのは、最終的には何がということになると、子どもが幸せであることというのがすべての大前提であるということだと思っております。どうシステムを変えようが、学校をどうしようが、子どもが不幸であるということはとんでもないことになりますので。ですから、まずやっぱりその辺をしっかり押さえていただきたいなと。アンケートのほうでも当然そうでございます。日本PTAのほうでも、何らかの形でアンケート調査でしたら、決して非協力的なことはないかと思うのです。
それと、よく私たちの間で言われていますのは、PTAというのは教育行政の下請機関ではないと。例えばそれが国であり、県であり、市であり、町であり、村であっても、子どものために、これはすばらしい、当然ここは協力もさせていただく、後押しもさせていただく、いろいろな面で参加をさせていただくということもありますが、それが今どうかと考えたときに、これはやっぱり控えさせていただこうとか、これはおかしいんじゃないですかということをはっきり申し上げようというスタンスではあるのです。
ですから、そのあたりも含めまして、一般の市民というのは圧倒的な多数ですので、そのあたりをうまく調査の対象にまた考えていただきたいなと思っております。
それと、今回のこの調査について、送付して、教育委員会事務局のほうから教育委員長さんのほうへなかなか届かないというケースがあるというふうにお伺いをしていたのですけれども、そのこと自体が結局、教育委員会の在り方というんでしょうか、不活発な証拠になっているのではないかなという感じをちょっと受けたのですが。
○ 鳥居部会長
ありがとうございました。
それでは、時間もちょうど1時間経過いたしましたので、この件については、一応ここで打ち切りにさせていただきますが、この後の審議は、「意見のまとめ（案）」の審議に入るわけです。そこでも結局、教育委員会の存否の問題をずっと議論してまいりますので、今日は堀先生には最後までいてくださるようにお願いしてございまして、その中で、またこの調査の結果からぜひ伺いたいことがあれば、お話を伺うというふうにしたいと思います。
堀先生、どうもありがとうございました。
それでは、次の議題に入ります。資料2として「意見のまとめ（案）」というのが配ってございます。
今後の見通しを先にお話ししておいたほうがよろしいと思うのですが、「意見のまとめ（案）」というのが今日用意してありますが、これが「中間報告」の取りまとめの第一歩というふうに考えていただければよろしいと思います。「中間報告」は遠からずまとめて、大臣に答申の一歩手前の「中間報告」という形で提出するわけですが、それに向けて今日第一歩として、「意見のまとめ（案）」というのを御審議いただきたいと思います。
この「意見のまとめ（案）」は、繰り返しになりますけれども、「中間報告」の骨子のようなものだというふうにお考えいただきたいと思います。今後、何回かの御審議をいただきまして、「中間報告」の骨子をまずまとめていただいて、それから、それを「中間報告」というものにまとめていただくという作業に入ろうと思っております。
これまでの部会では、様々な御意見をいただいておりますけれども、今日はその「意見のまとめ（案）」という形にして、事務局に取りまとめて文章化していただきましたけれども、今までにいただいた御意見を、事務局なりに、私も相談に乗りながら、一定の方向で集約しておりますので、ここは方向が違うぞといったようなこととか、さらにこれをつけ加えるべきであるといった論点がございましたら、ぜひ今日はお出しいただきたいと思います。今日だけではなくて、もう1回ぐらい機会を設けたいと思っております。
それでは、「意見のまとめ（案）」につきまして、初等中等教育局の初等中等教育企画課の角田課長補佐から御説明をお願いいたします。
○ 角田初等中等教育企画課長補佐 それでは、資料2に沿いまして、主な意見のまとめを御説明させていただきます。論点整理と同じ「総論」と「各論」に分けまして整理をさせていただいております。
「総論」におきましては、「（2）新しい地方教育行政の在り方」として、柱を三つ立てさせていただいております。「1 全国的な教育水準の確保と市町村や学校の自由度の拡大」、学校教育とりわけ義務教育については、国はナショナルスタンダードを示し、全国的な教育水準を確保していくことが必要。同時に、住民のニーズに対応した多様な公教育が展開されるためには、地域の実情に応じた教育行政が実現されるよう、制度をできる限り弾力化するとともに、教育の直接の実施主体である市町村や学校の裁量を拡大することが必要。それに伴う市町村の行政体制や学校の組織運営体制の強化も必要としております。
「2 説明責任の徹底」でございますが、市町村や学校の自由度の拡大と同時に、情報の公開と評価を徹底することが時代の要請。市町村や学校は、評価・公開を通じ、自らの説明責任を果たすとともに教育の質を向上させることが必要。また、教育行政全体について、責任の所在を明確にすることが必要と整理しております。
「3 地域住民の参画の拡大」でございますが、教育は、地域住民や保護者の意向を十分に把握し、それを反映して行われることが必要。また、地域住民や保護者が、学校運営も含め一定の権限と責任を持って教育に積極的に関わっていくことで、学校教育の改善充実や地域全体の教育力の向上を図っていくことが必要と整理しております。
2ページに移らせていただきます。「各論」でございますが、まず、「〔1〕教育委員会制度の現状と課題」につきまして、整理をしております。「（2）」でございますが、「教育委員会制度の今日における意義・役割」について、まず、「1 教育に求められる要件」ということで、三つ柱を立てております。
「ア 政治的中立性の確保」。教育は、個人の精神的な価値の形成に直接影響を与える営みであり、その内容は中立公正であることが求められる。とりわけ国民として共通に必要なものを身に付けさせる学校教育においては、学校の基本的な運営方針の決定や、教育に直接携わる教職員の人事について、中立性の確保が強く求められると整理しております。
〔前川初等中等教育企画課長出席〕
「イ 継続性、安定性の確保」でございますが、教育は、子どもの健全な成長発達のため、学習期間を通じて一貫した方針のもと安定的に行われることが必要。また、結果が出るまで時間がかかり、その結果も把握しにくい特性があることから、学校運営の方針変更などの改革・改善も漸進的なものであることが望まれると整理しております。
「ウ 地域住民の意向の反映」につきましては、教育は、地域住民にとって身近で関心の高い行政分野であり、また、特定の見方や教育理論の過度の重視など偏りが生じないようにする必要があることから、専門家のみが担うのではなく、広く地域住民の意向を踏まえて行われることが必要と整理しております。
これを受けまして、「2」といたしまして、「教育行政に求められるもの」を三つの柱で整理をしております。
「ア 首長からの独立性」でございますが、教育の中立性、継続性、安定性を確保するため、学校などの教育機関を管理する責任は、首長から一定の独立性を持った機関が負うべき。現在の地方自治制度は、首長や議会のほか、執行機関として首長から独立した様々な行政委員会を設け、首長への権限の集中を防止し、中立的な行政運営を担保する仕組み。教育に関する事務は、処理すべき事務量が多く内容も専門的であることから、安定的に行うため首長とは別個の執行機関が担当することが必要と整理しております。
「イ 合議制」でございますが、様々な意見や立場を集約した中立的な意思決定を行うためには、多様な属性を持った複数の委員による合議が必要。また、地域住民の幅広い意見を代表することにもなると整理しております。
「ウ 一般住民による意思決定（レイマンコントロール）」でございますが、専門家の判断のみによらず、広く地域住民の意向を反映した教育行政を実現するためには、教育の専門家や行政官でない一般住民が専門的な行政官で構成される事務局を指揮監督する、いわゆるレイマンコントロールの仕組みが必要と整理しております。
こういったことから、「3」といたしまして、「教育委員会制度の必要性」について整理をしております。教育委員会制度は、教育機関の管理運営における首長からの独立性、合議制、レイマンコントロール、この三つを実現する制度として、今後も必要。教育委員会を設置するか否かを自治体の判断に委ねるべきという、いわゆる任意設置の考え方については、都道府県教育委員会と市町村教育委員会の持つ権限の相違や、自治体の規模、学校運営協議会制度の導入状況等を踏まえつつ、教育の政治的中立性等を担保するためどのような代替措置が可能なのかも含め、検討することが考えられるのではないかと整理しております。
次に、4ページでございますが、指摘されている問題点とその要因について整理させておりますが、読み上げは省略させていただきます。
次に、5ページでございますが、「〔2〕」といたしまして、「教育委員会の組織及び運営の改革」についてでございます。「（1）教育委員会の組織等の弾力化」といたしまして、指摘される問題点については、各自治体において状況が様々であり、つまり制度の運用を改善することによって解決が図られるものも多い。このため、教育委員会制度を弾力化し、各自治体の自由度を高めることにより、それぞれの状況に応じた制度運用の改善を促すことが必要ではないか。「○」を一つ飛ばしまして、現在の教育委員会制度について、教育機関の管理運営における首長からの独立性、合議制、レイマンコントロールといった基本的な事項は国が定めた上で、その他の事項についてできる限り弾力化し、自治体がそれぞれの実情に応じて教育委員会の組織や運営について決定できるようにすることが考えられるのではないかと整理しております。
また「（2）」といたしまして、「地方自治体における運営の改善」について整理しております。まず「1」が「教育委員の選任の改善」について、委員候補者の公募や、住民の推薦、選考過程の地域住民への公開といった改善などが必要ではないか。「2」といたしまして、教育委員会議の運営の改善、公開。開催回数を増やすとともに、夜間開催など開催時間を工夫すること。案件の内容を事前に教育委員に説明すること。また、会議の開催後、できるだけ速やかに会議録を作成し、公開することが望ましいと整理しております。また、「3」につきましては、「地域住民の意向や所管機関の状況等の積極的な把握」として、住民広聴会の開催や移動教育委員会議の開催、あるいは学校等教育機関への訪問等が望ましいと整理をしております。
次に7ページでございます。「〔3〕」といたしまして、教育長、教育委員会事務局の在り方の見直しでございます。「（1）教育委員会の使命の明確化」といたしまして、地域の教育課題に応じた基本的な教育の方針・計画の策定、教育委員会事務局の執行状況の監視・評価としていくことが必要ではないか。日々の教育事務の執行を専門的な行政官である教育長と事務局に委ねつつ、教育委員会と教育長及び事務局が適度な緊張関係を保ちながら教育事務を執行するようにしていくべきではないかと整理しております。
「（2）教育長の選任方法の改善」については、教育長は、現在、教育委員の中から教育委員会が任命することとされている。このような選任方法については、教育委員会と教育長との関係を不明確にしている、教育長の選任は実質的には首長が行っており実態と制度が乖離しているという指摘がある。これらを踏まえ、教育長の選任方法について、教育委員会と教育長との関係をより明確化する観点から、見直すことも考えられるのではないかと整理しております。
「（3）」は「教育委員会の自己評価」でございます。地域住民や議会、首長に対する説明責任を徹底するとともに、教育委員会自体の活性化を図るためには、その活動について目標を設定し、実施結果を公表することが必要ではないか。このため、教育長が、教育長以下の業務の状況について自己評価を行い、教育委員会に報告するとともに、教育委員会自体も、毎年、委員の活動の状況を評価し、その結果を公表することが必要ではないかと整理しております。
また、「（4）地方自治体における運用の改善」といたしまして、「1 教育委員会事務局の体制強化」、指導主事や社会教育主事などの専門的な職員の配置の充実などが望ましいとしております。
次の8ページのところでございますが、「2」といたしまして、「市町村教育委員会の事務処理の広域化」ということで、指導主事の共同設置など教育事務の共同処理に積極的に取り組むことが望ましいとさせていただいております。
〔結城文部科学審議官出席・近藤文部科学審議官退席〕
続いて9ページに移らせていただきます。「〔4〕」といたしまして、「首長、議会と教育委員会との関係の改善」について整理をしております。
「（1）首長と教育委員会の関係を見直す際の視点」といたしまして、首長と教育委員会の関係を見直すにあたっては、教育に関する事務の中で首長から独立して意思決定を行う必要があるものは何かを明確にすることが必要。そのような事務としては、教育の政治的中立性の確保及び教育の自主性の尊重のために必要なものとして、1学校や社会教育機関における教育内容に関すること、2教科書その他教材の選択に関すること、3教職員の採用その他人事に関すること、4教員免許状の授与に関すること、5学校や教員に対する評価に関すること、また、首長部局の行う開発行為との均衡を図る観点などから必要なものとして、6文化財の保護に関することなどが挙げられるのではないか。
「（2）首長と教育委員会の権限の分担の弾力化」につきましては、今申し上げました視点から、首長と教育委員会との権限分担については、政治的中立性の確保等の観点から、学校教育及び社会教育に関するもの並びに文化財の保護に関するものは、引き続き教育委員会の事務とすべきではないか。生涯学習、文化、スポーツに関わる行政分野については、教育委員会が担う場合、あるいは首長部局が担う場合、それぞれメリットがある。また、これらの行政分野は地域づくりにも大きく関わるものであり、首長部局との関係も深いといったことを踏まえまして、地方自治体の判断により権限分担を変更できるようにすることも考えられるのではないか。幼児教育については、保護者を含め地域住民にとって身近で関心の高い課題であり、市町村の実施する小学校教育との接続も視野に入れた体系的な取り組みが必要ということで、市町村教育委員会が積極的な役割を果たしていくことが重要ではないかと整理しております。また、私立学校については、私学としての自主性の尊重や公立学校との交流連携なども勘案しつつ、教育委員会の関わりについて検討することが必要ではないかとしております。
次に、「（3）地方自治体における運用の改善」といたしまして、「1 首長と教育委員会との連携」ということで、次の10ページでございますが、教育委員と市長との協議会の定期的な開催、教育に関する審議会の設置、あるいは基本構想の活用なども有効な方策であると整理しております。
「2 教育財政における教育委員会と首長の関係」でございますが、教育委員会が独自の判断で特色ある教育行政を行うためには、予算に関する権限が必要。しかし、歳出についてのみ教育委員会が独立した権限を持つことは実際には困難。今後、教育関係予算の編成・執行にあたって、首長部局が教育委員会に対して総枠を示し、その枠内で教育委員会の判断に委ねるなど、首長部局が教育委員会の独自性を尊重するとともに、現行の意見聴取制度を活用するなど十分な協議を行い、共通理解を持って進めることが望ましいと整理しております。
また、「3 教育委員会と地方議会の関係」につきましても、地方議会における質疑・答弁を通じ、住民に対する説明責任を積極的に果たしていくことが望ましいと整理しております。
11ページに移らせていただきます。「〔5〕」の「都道府県と市町村との関係の見直し」についてでございます。「（1）国、都道府県、市町村のそれぞれの役割と関係」についてでございますが、「○」二つ目でございますが、今後さらに国から地方へ、都道府県から市町村へ権限委譲を進め、住民に近い自治体が権限と責任を持って地域の実情に応じた教育を実現できるようにしていくことが必要。
「（2）」といたしまして、「市町村への教職員人事権の委譲」について。できるだけ市町村に委譲する方向で見直しを検討すべきではないか。一方、採用や懲戒処分も含めた人事関係事務を市町村の事務体制で処理することが可能かどうかや、一定水準の人材を県内全域で確保するため広域人事を行う必要があることについても、留意すべきではないのか。当面の方策として、中核市や一定規模以上の市町村に教職員人事権を委譲する方向で検討すべきではないか。また、同一市町村内における人事異動については、基本的に市町村が主体的に行えるようにすべきではないかと整理しております。
また、「（3）都道府県教育委員会の在り方」につきましては、「1 都道府県の役割」といたしまして、県域全体における教育水準の維持向上を図るため、都道府県が市町村の自主性を尊重しつつ、市町村に対する支援を積極的に行うことが必要。
12ページに移りまして、一方、市町村がより主体性を持って学校運営の責任を負う体制が整うに従い、都道府県の役割を限定する方向で見直し、最終的には、学校評価や児童生徒の学習到達度評価のセンター機能に重点を移していくことが必要ではないかと整理しております。
また、「2 教育事務所の在り方」につきましても、市町村相互または市町村を超えた教育活動への支援に重点を置く方向で見直すことが必要ではないかと整理しております。13ページに移らせていただきます。「〔6〕学校と教育委員会との関係の見直し」についてでございます。
「（2）学校への権限委譲、裁量の拡大」について、教職員人事については、学校間の異動の担保や人事関係事務を学校が処理する際の負担、現在の職員の資質向上の重要性に留意しつつ、配置に関する校長の権限を拡大していくことが望ましい。教育委員会の学校に対する承認事項については、さらに学校管理規則等の見直しを進め、教育内容等に関する学校の裁量を拡大していくことが望ましい。学校予算については、学校の企画・提案に基づいた予算の配分や、使途を特定せず総枠内で予算の使途を校長に委ねる裁量的経費の措置など、裁量の拡大をさらに進めることが望ましいと整理しております。
「（3）学校評価の改善」につきましては、学校が自らの教育活動について自律的・継続的な改善を行うとともに、保護者や地域住民に対して説明責任を果たす上で重要。また、保護者・地域・学校の三者が情報を共有し、学校運営に参画していく上でも重要。学校評価については、今後、自己評価の実施とその公表を義務化することや、外部評価の実施について検討することが必要ではないか。なお、学校評価については、多面的な評価を行うようにすることが重要であり、特に学校選択が行われる場合には、一面的な学校評価の結果によって学校が単純に比較されることのないよう留意する必要があるのではないかと整理しております。
「（4）学校に対する教育委員会の支援」につきましては、14ページでございますけれども、授業改善に対して支援することが重要。指導主事の派遣、教育研究団体の育成、カリキュラムや教材を開発するための場の提供に努めることが望ましい。また、校長会等を通じて学校現場の意見を吸い上げ、施策に反映することが望ましいと整理しております。
15ページに移らせていただきます。「〔7〕保護者・地域住民と教育委員会・学校との関係の見直し」でございます。
「（1）保護者・地域住民の参画」につきましては、「1 保護者・地域住民の意向の反映」といたしまして、学校評議員制度の全国的な設置を推進し、保護者・地域住民の意向を学校の管理運営に反映していくことが望ましい。また、新たに創設された学校運営協議会制度についても、今後積極的に活用され、協議会が置かれる学校の日常的な運営は協議会を通じて自律的に行われることが期待される。学校教育以外の分野におきましても、地域住民の意思を政策や施設の運営に反映するため、公民館運営審議会や図書館協議会などの制度の積極的な活用が望ましい。教育委員会の政策立案の過程において、保護者や地域住民の代表、教育関係の活動を行う団体の代表や有識者等によって構成される審議会や研究会を、必要に応じて設置することも有効な方策と整理しております。
このほか、「2 保護者・地域住民等の学校への協力」、「3 PTA活動の充実」についても整理しております。
次に、「（2）保護者・地域住民への情報発信と要望への対応」といたしまして、具体的には16ページでございますけれども、「1 積極的な情報発信」でございますとか、行政相談窓口のほかの方法によります、「2 保護者・地域住民の要望への対応」についても、整理をさせていただいております。
以上が全般的な整理でございますが、一番最後に、「〔8〕教育委員会の在り方に関する継続的な検討」といたしまして、将来的には、今後の運用状況も踏まえた学校運営協議会制度の改善や、人事・予算等に関する権限の校長への委譲を進め、学校で決定、処理することが可能な日常的な事項については、学校で自己完結させ、教育委員会の機能をより専門的な見地からの各学校の教育計画や域内の教育施策の企画立案、評価・支援に転換していくことも考えられるのではないか。今後、市町村合併の進展など教育委員会を取り巻く状況の変化、学校運営協議会制度の運用状況、さらに、教育委員会改革の進捗状況を見ながら、教育委員会の在り方について引き続き検討を進めていくことが必要ではないか。 以上でございます。
○ 鳥居部会長
ありがとうございました。
今、ほとんど全部読み上げていただく形で御紹介いただきましたが、この資料2の「意見のまとめ（案）」は、今までに皆様のお手元には3種類の論点整理がいっていると思うのです。つまりこの部会では、3種類の論点整理をつくったわけです。それらを一まとめにまとめながら一定の方向を出したつもりでございます。
これを御覧いただいて、今後、中間報告にまとめていくについての御意見がございましたら、どうぞお願いをいたします。
どうぞ、池端委員、お願いします。
○ 池端委員
すみません。ちょっとお伺いを申し上げます。
17ページ、学校運営協議会の件で、ほかの部分にも、説明責任であったり、目標設定であったり、公開・公表ということを教育委員会制度についてもいろいろと書いていただいているのですが、この学校運営協議会ですが、こちらの説明責任であったり、目標設定であったりということは、どういう形であるべきなのか。
また、もし責任を負うというようなことになったときに、運営協議会のどの部分が責任を負うのか。学校長なのか、その協議会全体のことなのか、またその中の委員長であったり、具体的にどういう位置づけのところにあるのか。
また、これは私個人的になんですが、学校長の権限の拡大ということと運営協議会ということで、これは逆に働く可能性もあるのではないかというふうに考えたりもしているのですが、ちょっとお伺いをさせていただきます。
○ 鳥居部会長
前川課長に、まず御発言をお願いいたします。
○ 前川初等中等教育企画課長 ただいまの御質問について、学校運営協議会の制度の趣旨でございますが、学校運営協議会は、さきの通常国会で法律を成立させていただきまして、この9月から施行されているわけでございますが、まだ具体例は出てきておりません。この学校運営協議会につきましては、先ほど説明責任というお話がございましたけれども、まず、校長が責任者となる学校の運営について、地域住民や保護者も加わる形で学校運営協議会が組織された場合、校長の学校運営の基本方針について、学校運営協議会が承認を与えるという形で、いわば共同責任を負う形になるわけでございますけれども、日々の学校の運営についても、学校運営協議会がいちいち校長からの諮問がなくても意見を述べることができるということでございます。
したがって、校長は学校運営協議会に対して常に説明責任を負うような形になるわけでございますけれども、片や学校運営協議会自身も、その地域の住民や保護者に対しては、自分たちのやっていることについて説明責任を負うことになるでしょうし、また、地域住民や保護者から常日ごろ意向をくみ上げていくという努力をするということは必要になってくるだろう。これは法律に明示されているわけではございませんけれども、その存在からして、その趣旨からして、そういう責任が生じてくるだろうというふうに考えております。
校長の権限、裁量を広げていくということと、学校運営協議会ということがどういう関係なのかということでございますけれども、これはむしろ校長の権限や裁量を広げていくがゆえに、それに対して住民や保護者の意向が反映され、あるいはチェックされるという仕組みが必要になってくるだろうというふうに考えておりまして、これはむしろ車の両輪のようなものであって、校長の権限がごく小さいもので、すべてが教育委員会の指示に従わなければならないものであれば、わざわざ校長の学校運営に対して住民の意向を反映させるとか、住民の目から見てこれをチェックしていくというような必要はないわけでございますけれども、校長の権限が広がれば広がるほど、それに対する住民のかかわり方、保護者のかかわり方というものが必要になってくるということで、これは車の両輪のような形で、両方の制度がある、両方の仕組みが拡大していくということが必要なのではないかというふうに考えております。
○ 池端委員
そういう意味では、今の評議員の在り方に関しては、今、御説明いただいたような形ですごく理解をしているつもりなんですが、今おっしゃっていただいたように、では、評議員会制度が実際に我々の周囲で完全に実施されて機能しているかというと、なかなか難しいというのが現状でございます。その中で、こういうことが可能になりましたということで、より開かれたという意味で、学校運営協議会ということで今いろいろなところでも話をされ、またこういう形で取り上げられようとしているのですが、先般も申し上げましたが、PTAとしては、実際の話、躊躇するものがある。なかなか厳しいのではないかという感覚を実は持っているのです。
具体的に申し上げますと、実際、地域住民に対する説明責任を地域の住人である学校運営委員さんを含めた者がどう説明するとか、いろいろな具体的に自分の学校の校区でかかわっていかなくてはならないという立場になる者とすれば、やはり若干評議員とは違って、責任の大きさという意味と、地域住人であるがゆえの人間つき合いといいましょうか、もろもろの面でまた難しいものがあるような、感覚的なものですが、今話をされているのはそういうところです。
また一つ、具体的にこういうことになるとすればと学校長さんにお伺いをしたことがあるのですが、そうなると、学校の中での教頭先生の仕事がますます増えるであろうという心配があるということは、お聞きしたことがあるのです。ちょっとそういうふうなことで申し上げさせていただきます。失礼いたしました。
○ 鳥居部会長
今のは御意見として伺っておけばよろしいですね。
それでは、稲田委員、どうぞ。
○ 稲田委員 先ほどの堀先生の調査の6ページを見まして、小規模市町村の教育委員会の論議の内容とか、改革の進展度とか、いわゆる小規模市町村の教育委員会の中身に非常に大きな問題があるというふうに、私この調査で受け取っているわけです。それと、実際、地方の人口8,000とか5,000とか、そういうところの教育委員会を見ていて、いわゆる人材の問題まで含めて、これを裏づけるようなものをいっぱい感じるわけです。
そこで、意見のまとめの中の5ページと8ページを見たわけですけれども、5ページに教育委員の選任の改善が2行出ております。それから8ページには、最後のところに、市町村教育委員会の事務処理の広域化が3行出ておりますけれども、この二つを見ていて、一つちょっと抜けているなと思うのは、例えば事務処理の広域化、事務処理は当然広域化するとするならば、教育委員会そのものも数町村で一つの教育委員会を持つ、いわゆる広域化ですね。今、消防とかいろいろなものをやっている。これがやっぱり必要になってくるのではないか。市町村合併がきちんとうまくいって、これが機能すれば、かなりよくなってくると思うのですけれども、これはやっぱり教育委員会そのものを広域化する、4町村ぐらいで1人の教育長、数人の教育委員で、質がよければ、それで十分やっていけるのではないか。そういうふうに思うのですが、いかがなものでしょうか。
○ 鳥居部会長
前に資料もお配りしまして、何人かの方から御披露いただいたんですが、広域教育委員会の仕組みを実際に実行しているところもありまして、それの類型を何パターンか、考えられる類型、それから現実に存在する類型をお出ししたのですが、問題は、稲田委員が今、御指摘のとおり、そういった事柄を今日の「意見のまとめ（案）」のどこに書き込んでいったらいいかということだと思います。
角田さんちょっと。
○ 角田初等中等教育企画課長補佐
教育委員会の共同設置、あるいは広域連合といった形での広域の教育委員会設置ということにつきましては、この8ページの事務処理の広域化の中で実は含めて考えておりましたが、その分につきまして、はっきり書いてございませんので、今の御指摘を踏まえて、少し強調する形で記述を変更させていただきたいと思います。
○ 鳥居部会長
ありがとうございました。
それでは、門川委員、どうぞ。
○ 門川委員
先ほどの学校評議員制度並びに学校運営協議会のことなんですけれども、新しい制度を導入する場合には、いろいろな疑問もあれば、不安感もあるのは当然だと思います。京都市の場合、平成13年度にすべての学校に評議員制度を導入し、それを発展させようということで、14年から御所南小学校という一つの学校で、学校運営協議会、この国の研究指定を受けまして、同じ年もう一つの小学校に拡大し、15年から中学校にも拡大してやってきています。
そして、御所南小学校では、70数名の地域学校評議会の委員が、12の部会をつくって、部会の部会長が地域学校協議会の理事になっている。事実上、学校の支援のボランティア団体的な要素も果たしている。地域の子どもを地域ぐるみで育てよう。その核に学校が役割を果たそう。すなわち地域ぐるみで学校を育てていこう。そのためには学校はきちんとした説明責任を果たしていこう。地域住民は参画していこう。こんな形が非常にうまく機能していきまして、この11月24日に3年目の研究発表をいたします。多いときは研究発表に3,000人以上の方が来ていただける。こんな状態になっています。
もちろんこれが全市の約300の学校に直ちに適用できるかという部分では、非常に難しい面もあるでしょうし、まず、その3校をじわじわと拡大していく。そのためには、例えば学校長が、うちの学校については学校運営協議会をつくってほしいという申請主義みたいな形で、申請したら1年間は研究指定でやってみる。そして、その次の年に本格実施という形での慎重、かつ大胆にやっていきたいなと思っています。
校長の権限をその地域に任せて、校長が学校運営しにくくなるのではないかという懸念もあるわけですけれども、そんな形になってはまずいと思います。どうも議論の中で、権限、あるいは承認という部分が強調されすぎたのではないか。やはり学校長が学校運営について、今話がありましたように、権限が拡大すればするほど、保護者・地域に対してきちんとした説明責任を果たしていく。説明責任を果たしていくということは同時に、理解と納得を得ていくということと両輪の関係でありますから、その部分において、それほど心配はないのではないか。
もっと言いましたら、地域住民が、また保護者が、学校運営にどれだけ責任を持っていただけるか。あるいは、地域ぐるみで、人の子どもも含めて注意し、関心を持ち、育てていこうという取り組みがなければ、今の日本の教育、子育てはよくならないのではないか。そういう意味では、これがうまくいくかどうか教育改革の一つのキーワードではないか。しかし、いろいろな地域がありますし、いろいろな地域の人間関係の対立もありますし、政治的な対立もあります。下手をすれば学校長が学校運営に逆に責任を持てなくなるというこの懸念については、十分慎重に考えながら、しかし、それを超えていかなければ教育はよくならないのではないか、そんなことを感じております。
○ 鳥居部会長
ありがとうございました。
土屋委員、どうぞ。
○ 土屋委員
今の御意見に関連しての意見なんですけれども、学校長が一定の権限を持つことは大変結構なことだと思っておりますが、今まであまりこの委員会で議論されてこなかったことは、学校長に権限を持たせても、例えば一般教員の異動などは、形の上では学校長がやることになっていますけれども、現場では組合管理になっていて、組合の言うとおりに出すという実態があるのではないですか。京都なんかどうなんですか。そういうのはないですか。
○ 鳥居部会長
門川さん、どうですか。
○ 門川委員
一切ございません。地域学校協議会を設置している学校につきましては、組織内ですが、教員公募制をやっておりまして、例えば御所南小学校に行きたいという教員を、学校長がこういう先生を欲しいということをオープンにして募集します。それを地域学校協議会のメンバーと、校長、教頭で面接する。そして、それを内申して、決定権は教育委員会です。そういうことをしています。
それから、現職の教員以外、いわゆる非常勤講師は、校長に権限を委譲しています。校長は地域学校協議会のメンバーと一緒に、これもオープンに公募して、面接して、採用しているということをやっております。
○ 土屋委員
意見として申し上げますが、京都にそういうケースがなくなりつつあるというのは大変結構なことだと思っております。ただ、全国的に見た場合には、そういうことが懸念される地域はないんですか。
武蔵野市も、私が市長になるまでは、そういうことはありました。今はほとんどないといってもいいわけですけれども。どこの県とは言いませんけれども、ある県の教員などは、夏休みに1回も学校に出ていかないというところだってある。現実にそういうところがあるという話を、実態を聞いています。
だから、中間のまとめとして出すときに、もうちょっと実態的に組合管理になっているようなところがないのか、あるのか。そういうことについて言及しなくていいのかどうか。これはもうちょっと議論しておく必要があるのではないですか。
身近なことだから東京都などについて申し上げますが、東京都も、都立高校などについては横山教育長がだいぶ御苦労されているのではないですか。だから、そういうことも含めて議論しないと、建前の形だけつくって、格好はいいけれども、実態は、ある特定のグループに抑えられていることだってあるんじゃないですか。それをちょっと感じております。
それからもう1つ、11ページの中で、都道府県と市町村との関係の見直しの中に、教職員人事権の委譲だとか、そういう問題が出ているのですけれども、これは今話題となっております義務教の問題があります。こういう問題を避けて通れるのかどうか。このペーパーにはそれは何も書いてないのですけれども、例えば、この教員のお金はどこから出すのか。あるいは、この案の中に流れているのは、都道府県から市町村へと、それはそれでいいのですけれども、市町村もそのうち人事の負担もするのか。人事権と裏腹な関係で、そういうことは避けて通っていいのでしょうか。これについては論議をするのかしないのか、書くのか書かないのか、ちょっとそれについて事務方で答えてください。
○ 鳥居部会長
土屋さんから今、二つ大きな宿題が出たと思いますけれども、これはこの次までに検討するということでよろしいですね。
それでは、北城委員から挙手がありましたので。
○ 北城委員
まず、門川委員から出た意見は基本的に賛成で、校長に権限を持ってもらうべきだと思います。
関連して、13ページの「学校への権限委譲、裁量の拡大」の中で、教職員人事についてということが書いてあるのですが、ここで出てくるのは、配置に関する校長の権限の拡大に焦点が当たっているように見えるのですが、加えて、教職員の人事評価と処遇についても、校長に権限を基本的に与えることが望ましいのではないかということで、評価と処遇についてどういうふうに考えてこれがまとめられているのか。私は、人事権というのは配置だけではなくて、評価するのと、評価に基づいて給与を決めるという権限も重要ではないか、それがあって初めて校長は学校運営を適切にできると思うので、校長にそういう権限を与えるべきだと。実際、運用としては内申に基づいて市町村の教育委員会が最終決定するという形でもいいと思うのですが、基本的には校長の申請を尊重して決める。昇給については原資があると思うので、原資を超えて勝手に昇給だけはできないと思うので、枠は必要だと思うのですが、評価がない、あるいは評価があっても給与が変わらないということでは人事管理はうまくいかないのではないかと思うので、その辺を書き込むべきではないかと思うのですが、どういうふうに文部科学省のほうで考えていらっしゃるのか。それと、教育長のことに関してですが、教育長の選任のことについて、7ページでしょうか、教育委員会の使命の明確化という中に、「（1）」番の中では、「教育委員会事務局の事務執行状況の監視・評価」と書いてあるのですが、教育委員会は、教育長の事務執行だけではなくて、教育長そのものの教育行政に関する評価を行ったほうがいいのではないか。最終的には評価に基づいて人事評価を行う部署は、その評価を尊重するということと、それから選任方法についても見直すと書いてあるのですが、私は解任も含めて教育委員会に教育長の任命権を与えたほうがいいのではないか。そういう意味では、教育長は教育委員の中から教育委員会が任命するというよりも、教育委員ではなくて、教育委員は委員長を含めて、どちらかというと、レイマンコントロールであって、教育長というのは専門的な行政官である。その行政官の任免に関しては、教育委員会で受ける受けない、賛否、任命する、あるいはこの人やめてもらいたいというようなことを上申するということと、教育長を評価する機能を教育委員会に持たせたほうがいいのではないか、こんなふうに思っています。
○ 鳥居部会長
今、二つお話がありました。その前半のほうは、校長が教職員の評価を行うということで、書き込む方向で次回までに準備できると思いますけれども、教育長の任免権、任のほうはわかるとして、罷免のほうも含めて教育委員会に任してはどうかという新しい御意見が出たわけです。それについて少し委員の方々で御意見を交わしていただければと思いますけれども、いかがでしょうか。
どうぞ、横山委員。
○ 横山委員
今の点だけについて言いますと、ちょっとあり得ないのではないでしょうか。例えば教育長というのは議会が関与するというのは、地域住民が関与して決めていくわけですね。任免についてまで、要するに免職というのは、教育長どころか教育委員としての職も失うわけでしょう。今は教育委員の中から選任をしているわけですね。
○ 北城委員
それをやめて、教育委員の中から教育長を選ぶのではなくて、教育長は別な執行官でして、教育委員会はいわゆる評価委員会だとするほうがいいのではないか。
○ 横山委員
任免というのは？
○ 北城委員
教育長は行政官ということなので、市長が教育長を任命するときに、この教育委員会がその方でいい悪いというようなことを判断する。したがって、教育委員会の賛同を得られない方が教育長になることはない。逆に、教育長になられた方が不適切であれば、ほかの方に変わっていただく。別にお役人ですから、教育長から別な仕事に変わっていただいてもいいと思うのですが、教育長の活動が適切でなければ変わっていただく。したがって、教育長は教育委員から選ぶのではなくて、行政官の方が就任したらいいのではないか。こんなふうに私は思います。
○ 横山委員
ただ実際に、都道府県、特に市町村レベルで考えますと、校長からなるとか、行政官が教育長をやっていない例のほうがはるかに多いわけです。都道府県の教育長だって、県立高校の校長が教育長になる。行政がやっていた人間を選ぶか、あるいは教育職の人間を選ぶかというのは、これは首長の判断であって、今おっしゃったような形で教育長そのものを非常に不安定な形に置くというのは、ほかに問題があるような気がしますが。
○ 千代委員
教育の権限と任免の問題が出ましたけれども、教育委員と教育長の、内容的には異動があるのだろうと思うのです。教育委員の場合にはレイマンコントロールや何かでいろいろと幅広い人材を選ぶわけですけれども、教育長というのは、やはりある程度教育のシステムから、そういうものを十分わきまえた上で幅広い人格者を選ぶべきであろうと思うので、今、北城さんがおっしゃったような行政官の内容だけでは、私は大変問題が多かろうと思っております。校長上がりの教育長が十分な運営ができるかというと、リーダーシップや経営能力というものに果たして校長さんの経験だけで対応できるかというと、私はちょっと疑問のような感じがいたします。
そういう面では、校長上がりとかそういうことではなしに、教育長と教育委員との比較というのは、ちょっと峻別して考えたほうがいいだろう。任免を考えるとすれば、任命者である首長の権限について問題が起こってくるのだろうと思います。当然、教育委員は皆議会の承認を得て採用されるわけですから、承認されるわけですから、議会の承認なしには簡単には任命はできないだろうということもあります。
ただ、私が実際に感じておりますのは、一般の教育委員と教育長との責任や権限には、おのずから一定のラインがどこの市町村でも引かれているのではないか。そういう感じは持っております。それをどのように文章的にこの中へ答申できるかというのは、大変重要な問題ではないかと思っております。
教育委員会で互選するといいましても、市町村で、この人は教育委員であると同時に教育長に選任されることが望ましいという形で、教育長の候補は、議会ではその内容までいっておりませんけれども、暗黙の了解で選ばれてくるものですから、普通一般の教育委員とはちょっと性格を異にしていることは確かだろうと思っております。
○ 鳥居部会長
では、北城委員、どうぞ。
○ 北城委員
今お話があったように、暗黙の了解のもとに教育委員に選ばれた方が教育長になるというのは、非常に不透明だと思うので、教育委員に選ばれる方は教育委員として選ばれる。教育長として選ばれる方は、別に行政官でなくてもよろしいのですけれども、教育長候補として首長が任命するということに対して、教育委員会はそれについて賛成する、反対するという権限があってもいいのではないかということで、教育委員が教育長を兼ねるという仕組みそのものを変えたほうがより透明になってよろしいのではないか。暗黙というのは、どうも本来の機能分化としてはおかしいのではないかと思いますけれども。
○ 鳥居部会長
北城さんが最後におっしゃったのは、また違う、もう一つの問題を浮き彫りにしたわけで、教育長は教育委員である必要があるかという問題だと思うのです。そちらのほうについて御意見があったらどうぞ。
津田委員、どうぞ。それから、佐藤委員、どうぞ。
○ 津田委員
教育委員会というのがレイマンコントロール、冷静に教育行政を観察する立場とすると、その中に執行責任者である教育長が入るのはおかしいと思うのです。実際に私が教育委員会に出ておって、中に執行部の責任者である教育長が入ってから、教育委員のほうから教育行政について批判が出ると、教育長は、あたかもまるで自分が批判されているという印象を持って、説明とかに回るわけです。この二つは切り離すべきで、今の北城委員の意見には、私は100パーセント賛成ですね。
一つだけ聞きたいことがあるのです。文科省の方にお聞きしたいのだけれども、義務教育について、国はナショナルスタンダードを示し、全国的な教育水準を確保していくことが必要という話が出ている。この教育委員会の問題を論ずるとき、教育委員会にどういったことを期待しているかによって教育委員会の性格が変わってくる。教育水準を維持するということは、学力のことなんですか。例えば、卒業式には日の丸、国歌を歌うとか、そういうのもこの教育水準に入っているのですか。国として全国的な教育水準を確保していく為に、どこまでのことを期待しているのか、もう少し明確にしておかないといけない。例えば子どもたちの心の問題、そういったものも教育水準に入れるのか、非常に狭義に絞ってしまうと、学力のことになってしまうと思うのですが。
各地の教育委員会で、話題になっている義務教育9年間というのは、小学校の6年の前の3年を義務教育にしたらという意見がある。そういった変更も各地の教育委員会の権限に入れてしまうのかどうか僕はわからないんですよ。どの程度教育委員会に権限を与えることを想定しているのかということもぜひ示していただく必要があると思うのです。
二つのことを言って申しわけないのですが、その後でも結構です。
○ 鳥居部会長
今、二つ大きな問題が出ましたので、交通整理をさせていただきます。後半の問題については、5分ほどずらして議論することにして、さっきの、要するに教育長を教育委員としておくかどうかについて議論がありましたけれども、そのときに佐藤委員が挙手をされたので、どうぞ。
○ 佐藤委員
それでは、教育委員サイドとしての考え方、そしてまた、私どもが体験してきた状況での教育長と教育委員との関係ですけれども、教育長がかつては行政職であって教育委員じゃないという制度が長期間にわたってあったわけですが、ここ何年かの間、制度が変わりまして、教育長も教育委員にという改正があって今日の形になったと思っております。
私どもの教育委員会からしますと、教育長も教育委員だから、選任されるときは教育委員として首長が任命しますけれども、互選でもって教育長だれだれというふうに一応は指名します。しかしながら、その人格、識見からいって、当然これは教育長としての器の人間であるということは、人から選ばれた時点で、委員自体4人なら4人が承知しているわけですから、スムーズに教育長の選任が決まる。それは教育行政全般について、事務局長としての立場、事務局長が教育委員の立場で委任された事項を教育行政に執行していく、こういう仕組みの上では、矛盾は私はないと思っております。
ただ、外見からしますと、あたかも二重の制度の中で教育長が二律背反のことをやっているというような印象は受けるかもしれませんけれども、実際当事者からしますと、そういう矛盾の中には立っていない。意外とスムーズに事が進んでいることは、やはり教育委員会制度というのは、いわゆる合議制で、合議制で決まったことを教育長に委任をして、教育行政上にそれを執行していくんだというスタイルからしますと、むしろ自然の形だというふうに私どもは理解しているのであります。
そして、教育長が果たして行政のプロかといいますと、盛岡市の場合には、大きい都市の場合にはあらかたそのようですけれども、予算でありますとか、一般行政実務といったようなことに練達の者は、教育委員会の中で、いわゆる部長という形で――教育長ではありません。市長が市長部局の中からそれなりの人物を部長職として送り出しておいて、それが予算なり、一般行政事務なりというものに対する実務上の権限というものを持っている。それが教育長をフォローしているというふうにやっておりますので、恐らく大きな都市部はみんなそうではないかと思いますが、そういう意味では、二重のようであっても、実質上は、実態としては決して矛盾のある姿にはなっていない。スムーズにやっていますということをお話ししたいと思います。
○ 鳥居部会長
市によっていろいろだと思います。今は岩手の教育委員長がおっしゃっているわけで、そのほかにも今日は京都の教育長と東京の教育長もおられますけれども、挙手がありましたので、では、八代委員と宮崎委員。
○ 八代委員
今の点について御議論をお伺いしていたのですが、矛盾があるかないかということよりも、役割分担ということが非常に不明瞭になっているのではないか。つまり、このペーパーでもありますけれども、教育委員会というのは政治的中立性というのが役割である。しかし教育長は、そこは首長と連絡することで意思疎通を十分に行い、首長がやりたい教育改革をやっていく。やっぱりその緊張関係を明確にしたほうがわかりやすいのではないか。そういう意味では、北城委員がおっしゃったように、教育長というのは、学校長であるか、行政官であるか出身はとにかく、首長の責任で適格な人を選んでいただく。しかし教育委員のほうは、中立性という観点から考えていくという、なあなあ主義じゃなくて、きちんと何を目的に選ばれているのかを明確にしたほうが、やはり教育委員会の仕組みもうまくいくのではないかというふうに考えた次第であります。
○ 鳥居部会長
具体的に、教育委員会という会議が開かれるときには、教育長はある種の緊張関係を持って同席するということを想定しているわけですね。
○ 八代委員
はい。
○ 鳥居部会長
宮崎委員と森田委員と両方から挙手があります。
○ 宮崎委員
先に申しわけございません。私も、教育長と教育委員とは仕事の中身が質的に大きく違いますので、同列にワン・オブ・ゼムにはならないので、北城委員がおっしゃったように、教育長というのは別の仕組みとして置くべきだというふうに思います。
しかも、教育長は、事務局のトップとして執行していくわけですけれども、常勤で、緊急な決断を要するような場合は、代執行するわけですよね。それが後で教育委員会に報告が上がってくるということを考えると、やはり役割というのは全く違いまして、さらに教育委員会で話し合った理念とか方向性ということが、本当に形としてしっかり政策にできるかどうかというときのかぎを握っているのが教育長という位置づけになりますので、北城委員がおっしゃるとおり、別の扱いというのは、どういう人材を充てるかというのはまた違う問題で、役割分担としてそこは明記するべきではないかと思います。
○ 鳥居部会長
では、森田委員、どうぞ。
○ 森田委員
私も行政組織をやっているものですから、そちらのほうから考えた場合に、北城委員の御指摘というのは大変重要だと思います。と申しますのは、この行政委員会制度自体が、何回か申し上げましたけれども、アメリカで誕生したとしますと、こういう制度がつくられたそもそもの趣旨といいますのは、専門家というのは非常に社会で重要なのですが、専門家が独善的になってしまうということの危険が大きく取り上げられたわけでございます。そのために、いわゆるレイマンコントロールというものが重要になってくる。しかし、レイマンの方が全部執行までできるかというと、そこはできない。そこで役割分担をして、意志に沿った形で執行してくれるような有能な専門家を委員会が任命するという仕組みですから、そこのところの役割分担は非常に明確にされているというのが制度の趣旨ではないかと思っております。
我が国の場合、それが導入されてから、イデオロギー的な問題であるとか、いろいろな経緯がありまして、現在のような形になっていると思いますけれども、制度の論理としてどう貫いていくかというときに、今の執行機関が委員会の中へ入ってしまうという考え方としますと、これはアメリカ的な考え方に従えば、あえて言いますと、やはり専門家が素人に対して非常に強い支配力を持つのではないか、そのことが本当にいいのかどうかということは、レイマンコントロールの本来の在り方の観点からして問題になろうかと思います。
その場合に、レイマンが専門家をきちんとコントロールする仕組みのポイントといいますのが、やはり人事権、任免権でございまして、これはきちんと意思決定をしたレイマンの委員会の意思に従って執行してくれる人を選ばなければ、そのためには特に任免の「免」のほうが非常に重要であるというのが制度の論理だと思います。
ただ、具体的なここでの我が国の問題に関して申し上げますと、教育委員会制度が長い歴史を持っておりますし、それなりに定着しております。先ほど申し上げましたように、それを変えることに伴う問題点もあるという御指摘もございました。
ここからは私の個人的な意見ですけれども、そういう意味からも、必ず教育長が教育委員会の中に入らなければいけないという、その制度を義務づけることの意味は、私はちょっと問題があるのではないかなと思います。もう少し具体的に言いますと、いろいろな選択の余地を認めて、幅広く、弾力的に仕組みというものを考えていく必要があるのではないか、それでいいのではないかと思います。
時間がありませんので簡潔に言いますと、教育委員会制度の必要性、必置規制の見直しの話が3ページの下のほうに出ておりますけれども、教育委員会制度と教育長の在り方についても、今のやり方を前提にしてどう選ぶかという話よりも、もう少しそこも弾力化するような議論がされてもいいのではないかと思っております。
最後の点は、また機会がありましたら、発言させていただきます。
○ 鳥居部会長
それでは、國分委員が挙手をしておられますので、どうぞ。
○ 國分副部会長
7ページの真ん中辺の教育長の選任方法の改善というところが今話題になっているわけですが、これは実は前回、小川委員がアメリカの実情調査を調べたときに、アメリカにおける教育委員会の最も基本的な仕事というのは、教育長の選任である。これはどこへ行っても共通しておる。こういうことからその関連において実は私が発言して、ちょっと火をつけてしまった形になっているわけですが、そのとき申し上げたのは、平成10年までは、まさに教育委員会の責任において教育長を選任する。少なくとも都道府県についてはそういうふうになっていたわけです。
ただ、多少沿革的なことを申して恐縮ですが、その当時、中教審で教育長をいわゆる特別職にしたいという議論があったわけです。それから一方で、都道府県の教育長は文部大臣の承認にかかっている。市町村の教育長は都道府県の承認にかかっている。これを廃止する。廃止すると、教育長に適材が得られるか。議会の同意にかけよう。こういうようなことから、たしか平成10年だと思いますが、中教審の答申では、まさに教育委員会が独自で選んでいたのを議会の同意を得て任命する。そのかわり文部大臣の承認制は廃止する。そして、特別職にしようというのが中教審の答申であったわけです。
ところが、それが最後、国会に出す段階になって、今のように教育委員にして教育委員の中から互選で教育長を選ぶと、こういう仕掛けになったので、むしろ歴史としては、今皆さん御議論になっているように、教育委員会が責任を持って教育長を選ぶというほうが長い歴史を持っているのを、私に言わせれば改悪してしまったというのが私のイメージです。
そうすると、実態としてどうなるかというと、まず教育委員に選ぶわけですから、実質的に教育長予定者として教育委員を知事が議会の同意を得て任命するということで、実質的に教育委員会の任命権がなくなってしまうという結果になっているので、改正したばかりですから、朝令暮改になって直しにくいかもしれないけれども、少しここのところは考え方ほうがいいのではないかなという感じが私はいたします。
○ 鳥居部会長
どうぞ。
○ 森田委員
ちょっと補足させていただきますと、前の地方分権推進委員会でその辺がかなり問題になりまして、今おっしゃいましたように、制度が変わったわけでございますけれども、そのときにやっぱり一番ポイントになりましたのは、文部大臣の承認制であったと思います。そこが最終的に人事権を持つ以上、教育委員会の人事権というものは形骸化してしまうのではないか。それが国を中心とするハイアラーキカルな構造の中に教育組織が位置づけられてしまう。それが一番問題になったと思います。したがって、そこだけを外すのならばわかったのですけれども、その後がまた違う形になってしまったというのは、今のお話のとおりだと思います。
○ 鳥居部会長
ありがとうございました。
これは今、最後に國分委員から、沿革というか、歴史をお話しいただいて、そのことも踏まえて、今後これをどう扱っていくか、もう一度審議をする必要があると思います。今日時間がだいぶ経過していますので――土屋委員が何か言いたそうですけれども、じゃ、ごく手短に、どうぞ。
○ 土屋委員
今の議論は二つ問題がありますね。一つは、教育長と教育委員の役割を明快に分けるかどうかということが一つと、その任命権は教育委員会がやるのか長がやるのか。この二つの問題を分けて整理をしないとあれだと思います。
○ 鳥居部会長
ありがとうございました。
○ 津田委員
先ほどの質問は撤回しまして、次回のときに一度、ナショナルスタンダードというものをどういうふうに考えておられるのか、そういうことを含めて、一度文科省側の御意見を聞いておきたいと思うのです。それで結構ですから。
○ 鳥居部会長
次回までに、要するに義務教育費国庫負担という形で教員の給与の半分を負担するのもナショナルスタンダードにとっては非常に大事だと思いますし、学習指導要領でナショナルスタンダードを確保しようとか、いろいろな問題があると思うので、それを全部整理してみようということだと思います。よろしくお願いいたします。
大変時間を超過して、私の不手際をお詫び申し上げます。
それでは最後に、もう1回確認をしておきたいと思いますが、今日の御議論の素材となりました「意見のまとめ（案）」は、「中間報告（案）」の骨子の一歩手前のものでございますので、その程度の扱いで今日はとどめたいと思います。
もう一度、少なくともあと1回は徹底した議論を行って、中間報告の骨子案に近づけたいということでございますので、次回御協力をいただきたいと思います。
それでは、次回のスケジュール等につきまして、事務局から山田生涯学習企画官からお願いいたします。
○ 山田生涯学習企画官
今後の日程につきましては、資料4のとおりでございまして、次回は来月、10月6日、1時半からでございます。2時からと御連絡申し上げましたが、1時半から、当グランドアーク半蔵門、「富士（東）」で開催いたしますので、よろしくお願い申し上げます。
○ 鳥居部会長
それでは、時間を超過いたしましたが、これにて終わりにさせていただきます。ありがとうございました。
生涯学習政策局政策課