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学校等の防災体制の充実について 第一次報告

平成7年11月27日

1 はじめに

 本協力者会議は、阪神・淡路大震災における経験を生かして、主として幼稚園、小学校・中学校・高等学校、特殊教育諸学校及び社会教育施設における防災体制の在り方と今後の課題を明らかにするとともに、大震災等災害時における学校等の防災体制の充実方策について調査研究を行おうとするものである。
 去る1月17日の大震災は未明に発生したものであったが、時間帯によっては学校において児童、生徒、幼児に多大な被害が出た可能性もあることから、災害時における児童等の安全をいかに確保するかが大きな課題となっている。
 また、今回の大震災における特徴の一つとして、最大時で18万人を越える数多くの被災者が学校等に避難したことが挙げられるが、避難所として使用された学校では、教職貝が救援活動に従事するなど避難所運営において重要な役割を担い、学校は地域コミュニティーの中核として大きな役割を果たしたと評価された。しかしながら、一方では、災害時における学校の役割・学校・教育委員会等の防災体制・学校施設の防災機能・耐震性や防災教育の在り方等について大きな課題が投げ掛けられているところである。
 国においては、阪神・淡路大震災の状況を踏まえ、防災基本計画を具体的かつ実践的なものとする等の観点から、先般、所要の修正が行われたところであるが、文教関係の防災業務について必要な事項を定めた文部省防災業務計画についても、これを受けて、現在見直し作業が行われているところである。また、地方公共団体における地域防災計画についても見直しが進められているところであるが、本会議においては、同計画の見直しに際して、教育委員会及び私立学校担当部局の参考となり、かつ、学校が防災体制の整備に取り組む際の参考ともなるよう、6月29日の第1回会合以来、ワーキング・グループにおける検討を含め8回にわたり、学校等の防災体制の充実について審議してきたところである。今回、その結果を取りまとめたので報告する。
 なお、災害には、地震のみならず、風水害、火山災害等があり、教育委員会や学校等では地域の実情等に応じて対応方策を講じてきているところであるが、この報告は、今回の阪神・淡路大震災の被害状況を踏まえた上で、地震対策を中心に、今後の防災体制の充実に関する基本的考え方や当面講ずべき方策等について取りまとめたものである。防災体制の充実に関しては、学校が防災に関する計画を作成するための指針や児童等の安全確保のための教職貝の対応策についての指針の策定など、さらに詳細な検討を要するものも残されており、それらについては引き続き審議を行っていく予定である。

2 学校等の防災体制の現状と課題

(1)学校等の防災体制の現状

  • ア 地方公共団体が定める地域防災計画では、教育委員会等が講ずべき業務について規定されており、その内容は、幼児児童生徒(以下「児童等」という。)の安全確保、応急教育の実施、文教施設の保全復旧が中心となっている。
  • イ 防災体制について先進的な取組を行っている地方公共団体においては、災害時の避難対策、安全指導、教職員の役割分担、情報連絡体制、学校の防災に関する計画作成等について各学校に対し必要な指導に努めているところであるが、そのような場合においても、発災時別の児童害の安全確保方策、防災教育、授業再開との関係などは必ずしも十分に検討されておらず、また、学校が突発的に避難所となることについても想定されているわけではないのが実情である。
  • ウ 学校については、市町村の地域防災計画において避難所として指定されているものが多く、教育委員会等としては、地方公共団体としての災害応急対策が的確かつ円滑に行われるよう、避難所の設置等に協力すべき立場となっている。
  • エ 避難所指定された学校の中には、備蓄倉庫、貯水槽、防災用無線機等を設置している例もあるが、ほとんどの学校には特別の設備・機能が備えられていない。
     また、避難所運営の方法、職員の役割分担等についても、必ずしも十分な実践的検討、事前の準備がなされていないのが現状である。

(2)阪神・淡路大震災で投げ掛けられた課題

  • ア 阪神・淡路大震災では、被災者の多くが学校に避難し、避難所となった学校では校長をはじめ教職員の献身的努力が秩序を確保し、住民を支え、自立を促し、復興への大きな推進力となった。学校のもつ施設の堅牢性、教職員への期待感から住民は学校へ集まり、教職員は多くが自らも被災しながら、避難所の運営や被災者への援助に追われつつも、児童等の安否の確認、学校教育活動の再開に尽力した。このことは高く評価されたところであり、学校は地域コミュニティーの中核として大きな役割を果たしたと言える。
     しかし、学校は避難所として必ずしも万全であったわけではなく、また避難所となった多くの学校では、教育機関としての機能が大きく制約を受けたことも事実であり、このことは、今後の学校の防災体制の在り方について大きな課題を投げ掛けることとなった。
  • イ 特に今回の大震災では、以下のような点が今後の課題として明らかになったと考えられる。
    • (ア)都市直下型の突発的大地震であったこと、大規摸地震対策特別措置法に基づき指定された地震防災対策強化地域外の震災であったことから、都市部はもちろんいずれの地域の学校等においても、大地震を想定し、地震防災対策を充実強化することが必要となった。
    • (イ)地震の発生が未明であり、児童等が在校中でなかったことから、今後は、発災時別(在校時、登下校時、休日等)に児童等の安全確保方策を詳細に検討することが必要となった。児童等が安全のために学校にとどまらざるを得ない場合の学校としての対応策(例えば、水、食糧や毛布などの確保)についても検討することが必要となった。
       また、防災教育の充実についても検討することが必要となった。
    • (ウ)被災地のほとんどの学校が何らかの形で被害を受けたことから、学校施設の耐震性の強化、学校設備・備品等の安全対策が必要となった。
       また、学校と保護者、教育委員会等、災害対策担当部局等との情報連絡については、電話に頼るところがほとんどであったため、電話回線が不通となった災害当初は情報がなく、孤立し混乱を来した場合もあった。このため、情報連絡体制については、できるだけ多様な連絡手段を整備することが必要となった。
    • (エ)兵庫県下においては、最大時383校の公立学校、12学校法人及び2校の国立大学附属学校で約18万人の避難者(全体の約6割)を受け入れ、教職員は、避難者救援業務、災害対策本部との連絡、自主組織の立ち上げなどに多大の貢献を行いつつ、早期の授業再開に努めた。 また、学校教育活動再開後も避難者との共存状態が長期間継続した。
       このため、避難所としての学校の役割と備えるべき防災機能、児童等が在校中であることを念頭に置いた運営の在り方、教職員の役割の明確化と人的支援体制の整備、学校教育活動再開に向けての対応、地域自主防災組織等との連携方策などについて検討することが必要となった。

3 学校等の防災体制の充実

 本会議では、1で述べた阪神・淡路大震災で明らかになった小学校・中学校・高等学校等の防災体制に関する課題を中心に検討を行ってきた。
 その結果、学校及び教育委員会等の基本的役割、学校等の防災体制の充実方策に関し、以下のように取りまとめたところである。

(1)学校及び教育委員会等の基本的役割

1 学校等の基本的役割

  • ア 学校は、災害時に児童等の安全を確保するため、日ごろから教職員の対応について十分検討を加えるとともに、児童等に対する防災教育の充実を図ることが必要である。それとともに、災害が発生した場合の学校教育活動の阜期再開に向けて事前の準備を図る必要がある。
  • イ また、災害が発生した場合、阪神・淡路大震災の例に見られたように、災害時には学校が避難所としての機能を果たすことも考えておく必要がある。本来、教育活動の場である学校にとっては、これは応急的かつ付加的なものであるが、地域社会から寄せられている学校、教職員への期待の大きさ、施設の堅牢性などにかんがみ、今後はいざという場合の避難所としての機能も念頭に置きながら学校の防災体制の充実強化を図ることも重要である。
     地域防災の面において、学校と地域・家庭との関係の緊密化を図ることにより、学校が地域コミュニティーの中核として期待される役割を果たすことは、学校教育の活性化を促進していくことにもつながるものと考える。
  • ウ 災害時における避難所としての特別の設備、機能、体制を備えている学校は少ないのが現状である。
     学校の防災機能の強化については、各方面で指摘がなされており、先般、公表された政府の防災問題懇談会提言(平成7年9月11日)においても、「学校その他の公共的施設は有事の際の避難所や地域住民の情報連絡所として十分機能することができるよう適切な施設整備を行い、災害に備える必要がある」とされているところである。
     このような状況を踏まえ、今後、児童等の安全確保、学校教育活動の早期再開の必要性と一時的な避難所としての役割に応じ、国公私立を問わずハード・ソフトの両面にわたり学校の防災機能を強化する方策の検討が必要である。
  • エ 学校施設・設備については、その耐震性の強化を図るとともに、地域住民の応急避難所としての役割に応じ、学校教育施設としての機能向上を図りつつ、必要な防災機能の整備を行っていくことが求められる。
  • オ また、学校が避難所となった場合については、原則的には、市町村の災害対策担当職員が避難所運営の管理責任者となるなど災害対策担当部局の管理下に置かれることとなるが、校長をはじめ教職員は、避難所の運営システムが確立するまでの間、避難所の運営について協力することを期待されている。
  • カ 社会教育施設については、地域の施設としての性格が強いことやその施設内容などから、学校と同様避難所として重要な役割を果たすものであり、住民が日ごろ利用する施設であることにも配慮し、耐震性の強化、防災施設・設備の整備、連絡体制の整備等を図ることが必要である。
     また、避難所となった場合の運営方法、人的機能の充実について十分に検討し、宿泊施設の有無等それぞれの施設の内容に応じた防災計画を作成するとともに、施設職員への徹底及び地域住民への周知を図ることが必要である。

2 教育委員会等の基本的役割

  • ア 教育委員会は、災害時における児童等の安全確保方策や防災教育の充実について日ごろから学校に対し適切な指導・助言を行うことが必要である。
     この場合、学校の防災に関する計画や教職員の災害時における行動のマニュアルを整備するよう措置するほか、教職員の防災対応能力を高めるための指導資料の作成や研修の充実を図ることが必要である。その際、盲学校、聾学校及び養護学校の児童等に対しては、一人一人の障害の種類と程度に即したきめ細かい配慮をすることが必要であり、幼児に対しても、低年齢であることから、同様に配慮することが必要である。
  • イ また、地域防災計画等において、教育委員会が行うべき業務の内容を明確にするとともに、特に避難所としての学校の在り方については、地方防災会議等の場を活用して、災害対策担当部局との連携を密にして十分な協議を行うことが求められる。
  • ウ 災害時における学校教育活動の早期再開に向けての対応については、教育委員会が十分な対策を講じなければならず、今回の阪神・淡路大震災における関係教育委員会の対応も踏まえ、災害時に必要とされる業務内容を具体的に整理しておくことが必要である。
  • エ また、学校に対する避難所の指定については、地域防災計画策定段階において、あらかじめ学校の設置管理者である教育委員会と災害対策担当部局は十分な協議を行い、各学校の設置場所、施設等の実態などその特性にかんがみ、避難所として適切かどうか検討するとともに、避難所運営の体制、情報連絡体制、自主防災組織・ボランティア組織との連携方法、学校教育活動と避難者の生活との共存の在り方などについても周到な検討を加えておくことが必要である。
  • オ なお、災害発生後においては、避難所となった学校について、本来の教育機能を早期に回復させるため、教育委員会は災害対策担当部局と常に連絡調整を図ることが重要となる。
     そのためには、担当職員の配置の促進についての災害対策担当部局への働きかけ、地域の自主防災組織・ボランティア組織が学校と有効に連携をとるための担当部局との調整、教職員の広域的な人的支援体制の整備等に積極的に努めることが必要である。
  • カ これらについては、私立学校、国立大学附属学校についても妥当するものであり、都道府県の私立学校担当部局、私立学校の設置者や附属学校を置く大学において同様の趣旨の措置を講ずることが求められる。

(2)学校等の防災体制の充実方策

1 児童等の安全確保のための方策

【基本的考え方】
  • ア 学校としては、災害時における児童等や教職員の安全確保に万全を期すということがまず第一の役割であり、学校の防災に関する計画や教職員等の災害時における具体的行動のマニュアルを整備するとともに、設備・備品の安全対策や、理科実験用の薬品等、実験・実習で用いる危険物の管理の徹底に努めることが重要である。
  • イ 教育委員会等としては、児童等の避難方法、安全指導体制、教職員の役割分担、情報連絡体制等について、学校が避難所となった場合を含め、計画、マニュアルの作成・見直しを行うとともに、学校が震災等に適切に対応できるよう、具体的かつきめ細かな指導や研修を行うことが必要である。

【当面講ずべき方策】
  • ア 学校防災に関する計画
     学校は、学校防災に関する計画を作成し、地震等災害時の安全確保方策、安全指導体制、教職員の役割分担、情報連絡体制等について事前の備えを十分に行っていくことが必要である。同時に、日ごろから災害時を想定した安全度の評価を行うことが必要である。
     その際、学校が避難所となった場合の運営方法も含め、災害対策担当部局やPTA、自主防災組織、学校医等と連携しつつ、できるだけ具体的な計画を作成するとともに、それを地域住民に対しても周知することが重要である。
  • イ 児童等の安全確保のための教職員の対応マニュアル
    • (ア)災害発生後できるだけ早く児童等の安否の確認を行い、速やかに保護者と連絡をとることができるよう、学校防災に関する計画に基づく対応マニュアル
      (災害時に教職員が具体的にどのような行動をとるべきかについての手順)を作成することが必要である。その際、発災特別(在校時、登下校時・休日等)の安全確保対策、保護者への引渡し方法等について、個別の状況を踏まえた具体的な検討を行う必要がある。
       特に盲・聾・養護学校の児童等については、在校時及び登下校時の安全確保方策(誘導、情報の伝達方法等)や寄宿舎生の避難等に対してきめ細かい配慮をすることが必要であり、また、遠距離通学の児童等が多いことにも留意する必要がある。
       また、テレビ、パソコン、事務機器、ガラス等の固定・転倒防止対策や薬品、実験実習機器等危険物管理の徹底等にも十分留意することが必要である。
    • (イ)学校防災に関する計画や対応マニュアルについては、教育委員会等の指導の下、学校ごとに地域の実情を踏まえて作成することが必要であることから、本会議としては、より具体的な項目、留意事項等について防災先進県の取組や阪神・淡路大震災における実態を参考にしつつ、学校種別ごとの特性を考慮に入れながら、今後、必要なガイドライン等の検討を行うこととしたい。
  • ウ 学校防災に関する委員会の設置
     学校防災に関する計画や災害時の対応マニュアル等を作成し、それらについて日ごろから教職員間の共通理解を十分に図るため、校長を責任者とする防災に関する委員会を設置することが必要である。
  • エ 地域の特性を踏まえた防災体制の充実
     学校が地域防災上果たす役割は、災害の種類・規模や、災害発生の可能性の程度などの地域の特性によって大きく異なるものであるが、一般的には都市部における学校ほど地域防災上の期待の程度が高まるものと考えられ、このような地域の自然的条件・社会的条件の特性を踏まえた学校、教育委員会等の防災体制の充実方策を実施していくことが求められる。
     特に1で述べた阪神・淡路大震災で投げ掛けられた課題については、具体的かつ実践的な検討を教育委員会等が行うことが重要であり、それを支援するような方策の実施が必要である。
     また、阪神・淡路大震災を教訓とした学校等の防災体制の在り方については、普及啓発用のパンフレット等により、広く教育関係者に分かりやすく周知していくことが必要である。
  • オ 社会教育施設における対応
     社会教育施設については、利用者の安全確保、避難所の運営体制、社会教育活動再開の手順等について、教育委員会の指導の下に、施設の実態等を踏まえたマニュアルを作成することが必要である。
【留意すべき事項】

 医療機関との連絡体制の整備
 児童等の在校時に災害が発生し、負傷者が生じた場合などに適切に対応することができるよう、学校は学校医をはじめとする医療機関との連絡体制・保健室における救急処置体制の整備に努める必要がある。
 また、災害時において、地域住民などが負傷し学校に運び込まれることも考えられるが、この場合の医療機関への搬送などについては、教育委員会等と連携を図りながら、あらかじめ地域医師会を通して医療機関との連絡体制を整備しておくことが望ましい。

2 防災教育等の充実

【基本的考え方】
  • ア 学校は、日ごろから防災上必要な安全教育を徹底するとともに、避難訓練等の徹底を図る必要がある。
  • イ 児童等が自然災害の発生メカニズム、地域の自然環境や過去の災害、防災体制の仕組みなどをよく理解し、災害時における危機を認識して、日常的な備えを行うとともに、的確な判断の下に自らの安全を確保するための行動を迅速にとれる能力(防災リテラシー)を身に付けさせるため、防災教育のカリキュラム化等の充実を推進する必要がある。
     また、児童等の実践的な防災能力を高めるため、災害の種類、学校教育活動の場面や時間帯等を多様に想定し、それぞれの場面における適切な避難行動を体験的に理解させる避難訓練を計画的に積み重ねる必要がある。また、災害発生時に必要な応急処置の方法を正しく習得させることも必要である。
     さらに、災害発生時に、児童等が自らの安全を守るのみならず、進んで他の人々や集団、地域の安全に役立つことができるような態度、能力を養うため、学校においては、他人を思いやる心やボランティア活動を通じて社会に奉仕する精神を培う教育を推進することが重要である。
  • ウ 災害時における児童等の安全を守り、被害を最小限にとどめる上で、教職員の防災教育に関する指導力や、災害時における防災対応能力、応急処置能力を高めることが極めて重要である。このため、文部省、教育委員会等においては教職員のこれらの資質の向上に資する施策を実施していくことが必要である。
【当面講ずべき方策】

防災教育、避難訓練の充実
 学校における防災教育、避難訓練の充実を図るため、家庭や地域の関係機関等とも連携した防災教育、避難訓練の在り方について実践的な調査研究を進めることが必要である。また、防災教育等の充実に資するため、児童等の防災に関する知識等を深め、災害時の対応力を高める副読本等の教材、資料を作成することが必要である。
 さらに、教職員の防災教育に関する指導力や災害時における防災対応能力、救急処置能力を高めるため、教職員用指導資料の作成や研修の充実を図ることが必要である。

【留意すべき事項】
  • ア 防災教育のカリキュラム化等
     防災教育の充実、効率化を推進するためには、各教科、道徳、特別活動における教育内容の有機的連携を図りながら、児童等の発達段階に応じた防災教育のカリキュラム化、体系化を図ることが望ましい。また、家庭や地域社会とも連携協力を図りながら、児童等に、それぞれの地域の自然環境や過去の災害の特性、地域の防災体制の仕組み等についての理解を深めさせることも有効である。
  • イ 避難訓練に係る関係者の協力等
     学校における避難訓練をより効果的、実践的なものとするためには、避難訓練に際して、教職員の指示方法、安全指導や児童等の避難行動などについて、教職員又は専門家の協力を得て評価を行い、今後の訓練に生かしていくことも一つの方策であると考えられる。

3 災害時における学校等の役割に対応した学校施設等の整備

【基本的考え方】
  • ア 阪神・淡路大震災における状況を踏まえ、今後は児童等の安全の確保と地域住民の一時的な避難所としての役割に応じ、学校の防災機能の強化のため、学校施設について整備を積極的に図っていくことが重要である。
  • イ 学校施設の整備については、校舎等の安全性の向上のために必要な耐震性を確保し、地震に強い学校づくりをすることが緊急の課題である。また、災害時に地域住民の避難所として使用されることも考慮し、防災機能の整備を図っていくことも必要である。
     なお、災害対策担当部局において、地域の実情に応じ、学校施設を活用して地域の防災施設(耐震性貯水槽・備蓄倉庫等)を整備するに当たっては、学校の設置管理者である教育委員会等と事前に十分な協議を行い、学校教育活動に支障のないよう十分配慮するとともに、当該防災施設について適切な管理体制を整えることが必要である
  • ウ 学校は教育施設であり、基本的には教育活動の場であることに留意する必要がある。このため、学校施設の防災機能の充実については、教育活動に支障のないよう配慮しつつ、教育施設としての機能向上にも資するものとなるよう配慮していくことが望ましい。また、様々な機能を備えた広域的な防災拠点の整備については、地方公共団体が、それぞれの実情に応じ、防災体制の在り方を検討する中で、地域防災の観点から整備を進めることが適切である。
【当面講ずべき方策】
  • ア 学校施設の耐震性の強化
     昭和56年の建築基準法施行令改正(いわゆる新耐震設計基準)前の既存建築物については、計画的に耐震診断・耐力度調査を実施し、必要に応じて耐震補強・改築を行うことが重要であり、そのための財政的支援措置を講ずることが必要がある。
     新築する建築物については、柱及び耐力壁を適切に配置する構造計画、耐震性に余裕のある構造計画を行うとともに、適切な施工管理に留意することが重要である。また、天井や照明等の仕上げや設備機器等について耐震性の強化を図ることも重要である。
     なお、今後、専門的な検討を踏まえ、学校施設の耐震設計の在り方等について検討がなされることが必要である。
  • イ 学校施設の防災機能の整備方策
    • (ア)学校施設については、地域住民の避難所としての重要な役割にかんがみ、教育施設としての機能向上を図りつつ、例えばシャワー室、和室の整備、通信機能の充実等必要に応じ防災機能の整備を図ることも重要である。
       また、学校開放のための施設である小中学校クラブハウスヘの備蓄倉庫の併設や、学校内に防災緑地やスプリンクラー等を備えた防災広場の整備を図ることも必要である。
    • (イ)給食施設や水泳プールの耐震性の強化、防災機能の整備を図ることも必要である。学校給食施設については、災害時において、児童等のみならず一般の被災者に対する非常炊き出し施設としても活用され得ることを踏まえ、耐震性を強化するとともに、ガス供給方式の併用化、防災用受水槽や備蓄用食品貯蔵施設の整備など必要な機能の整備を図ることが必要である。また、学校や社会体育施設の水泳プールについては、非常災害時の身近な水の供給源となるため、耐震性を強化するとともに、プールにためられた水を活用し、災害時における飲料水及び生活用水を確保するため、浄水機能を有する水泳プールの整備を図ることが必要である。
    • (ウ)学校施設・設備の防災機能の整備についての方策については、今後、地域の実情に応じた地方公共団体の様々な取組事例を参考にしつつ、国として必要な支援方策の充実を図るべきと考える。
  • ウ 社会教育施設の耐震性、防災機能の強化
     公民館等の社会教育施設は、地域活動の拠点として住民が日ごろ利用する施設であり、宿泊機能や畳敷きの研修室を備えていること等その施設内容から、災害時における被災住民の避難所、災害救助隊・ボランティアの活動拠点としての機能を十分に果たすことが求められており、施設の耐震性の確保、防災機能の強化か重要であり、そのための財政的支援措置を講ずることが必要である。

4 災害時における情報連絡体制の充実

【基本的考え方】
  • ア 災害発生時には学校が避難所となり多数の被災者が一時に集中することも想定されることから、学校では教育機能の回復等に必要な情報のみならず、地域の被災状況、救援・救護の情報、被災者の安否情報等についても対応できる、災害対策本部、教育委員会等との多チャンネルの情報ネットワークが不可欠となる。
  • イ 阪神・淡路大震災では、発災当初の混乱期から避難所内秩序の立ち上げ、また、児童等、教職員の安否確認から応急教育、授業再開という時間的経過とともに学校の果たす機能が変化し、それに応じて必要な情報の種類が変化した。このことにかんがみ、災害時にも適時・適切な情報が得られるような情報連絡体制の確立が不可欠であり、このためには機器の整備とともに日ごろからの情報連絡網の円滑な運用が必要である。
【当面講ずべき方策】
  • ア 情報連絡体制の整備
     災害時には、情報連絡が的確かつ円滑になされることが最も重要であり、そのため、日ごろから教職員間、学校と保護者・児童等の間、学校と教育委員会等の間の情報連絡体制を整備しておくことが不可欠である。また、学校と災害対策担当部局との災害時における情報連絡体制を整備しておくことも必要である。
     その際、私立学校担当部局と教育委員会は緊密に連絡をとり、私立学校について適切な対応ができる体制を整備しておくことが望ましい。
  • イ 情報連絡手段の整備
     災害時の学校等への情報避絡の手段については、可能な限り多チャンネルとし、電話等公衆回線が使用不能となった場合も想定して、多様な情報連絡体制を整備することが必要である。
     電話回線・機器の増設など情報連絡施設・設備の充実を図ることが必要であり、その際、携帯電話の配備、公衆電話等災害時の優先電話の設置等についても、広くその可能性を検討することが望ましい。
     また、地域防災の観点から、住民に防災情報を迅速かつ正確に伝達するための同報無線の戸別受信機の設置、地域防災無線の端末の配備等についても地域の実態に応じて導人を図ることが望ましい。
     さらに、パソコン通信は災害時のみならず、平常時の情報教育の充実にも資するものであり、その有効活用の方策についても積極的に検討することが必要である。
  • ウ 社会教育施設における対応
     社会教育施設についても、避難所及び災害救助隊・ボランティアの活動拠点としての機能を果たすことから、情報連絡体制の整備を図る必要がある。
【留意すべき事項】
  • ア 休校・再開等の情報伝達についてのマスメディアとの連携協力
     阪神・淡路大震災では、学校の休校・再開等の情報伝達がマスメディアとの連携協力により効果的に行われたところもある。教育委員会等は災害時における対応が円滑に行われるよう、必要な情報伝達の協力について日ごろからマスメディアとの連携を深めておくことが望ましい。
  • イ 情報機器整備についての教育委貴会等の役割
     学校における災害時の情報連絡については、児童等の安全確保・学校再開に向けて必要な情報連絡体制(学校-教育委員会)と、避難所としての機能を果たすための情報連絡体制(学校-市町村災害対策担当部局等)があると考えられるが、主として前者に役立つ情報連絡機能の整備については教育委員会が、主として後者に役立つものについては災害対策担当部局がそれぞれの役割に応じて設置し、管理するのが望ましい。

5 災害時における教職員の役割、人的支援体制の整備(図1 学校が避難所となった場合の運営の在り方の例、図2 教育委員会から学校への人的支援 参照)(PDF:1,049KB)

【基本的考え方】
  • ア 阪神・淡路大震災においては、多くの教職員が避難所の運営等救援業務に尽力し、復興に寄与したところである。具体的には、水、食糧の分配、救援物資の管理、清掃、衛生管理等の避難所運営業務に従事したほか、災害対策本部との連携、避難者についての名簿管理、外部からの聞い合わせへの対応、自主組織の立ち上げ指導、ボランティアの組織化などに大きな役割を果たした。
     このことは、教職員のもつ指導力・行動力が地域住民に信頼されていることによるものであり、災害救援業務における教職員のマンパワーは高く評価されている。今後とも、教職員の役割については相当の期待がなされるところである。
  • イ 災害時における教職員の第一義的な役割は、児童等の安全を確保するとともに、校長を中心として学校教育活動の早期正常化に向けて取り組むことにあるが、学校が避難所となる場合、災害応急対策が円滑に行われるよう、教職員は避難所の運営について必要に応じ協力すべき立場となると考えられる。
  • ウ しかしながら、避難所の運営については、本来、災害対策担当の職員が管理責任を負うものであり、教職員については、避難所運営に係る負担ができるだけ速やかに解消され、教育活動の早期再開のための業務に専念できるよう、体制の整備を図ることが重要である。
  • エ 大規模災害時には、地域住民の自主的活動が非常に重要である。現在、住民組織による自主的な防災活動の一層の推進が求められているところであるが、避難所運営に当たっては、自治会等からなる地域の自主防災組織の役割に期待するところが大きい。また、阪神・淡路大震災の例に見られるように、ボランティアの果たす役割も重要である。このため、災害対策担当部局が中心となって、避難所となる学校と自主防災組織等との協議の場の設定等の方策の実施が求められる。
【当面講ずべき方策】
  • ア 教職員の参集体制の整備
     災害発生時における教職員の参集体制を整備するため、災害の規模・程度に応じた具体的な参集・配備の在り方、特に都道府県立学校等、教職員の通勤範囲の広い学校についての参集の在り方等に関し、教育委員会がガイドラインを示すことが必要である。
  • イ 県内の教職員の人的支援体制の整備
    • (ア)教育委員会においては、学校の教育活動を早期に再開するための人的支援の体制をあらかじめ検討しておくことが必要である。この場合、災害の規模、発生地域(特に都市部)等によっては、校長をはじめ教職員が相当程度、避難所運営業務に携わるということを前提にすることが必要である。
       その場合、避難所運営に携わる教職員の負担を軽減し、効率的な業務運営を行うため、交替制なども念頭に置くことが必要である。
    • (イ)また、迅速に支援派遣がなされるよう、都道府県教育委員会において県内の教職員の人的支援体制を整備しておくことが必要であるが、その際、校長会等全県的な組織である教育関係団体の果たす役割は重要であると考えられることから、これらの十分な協力を得ることが必要である。
  • ウ 他県からの人的支援体制の整備
     他県からの教職員の人的支援体制については、地方公共団体間で締結される相互援助協定等において教職員の援助派遣を規定するなど、あらかじめ体制の整備を図ることが必要である。
     教職員の県域を越えた人的支援体制の整備については、文部省や全国的な教育関係団体の役割が重要であり、災害時の支援や具体的な派遣の方法等について検討することが必要である。
  • エ 学校施設等の被災度判定のための体制の整備
     災害発生後、二次災害の防止や学校再開のため学校施設等の被災度を判定し、所要の維持・保全を図る必要があるが、そのための施設の安全点検をできるだけ早急に行えるよう、建築専門家の支援を含め体制の整備を図ることが必要である。
  • オ 救援業務等に従事した場合の給与の取扱い
     教職員が避難者の救援業務等に従事した場合の給与の取扱いについては、救援業務等の内容に応じた支援措置を講ずるべきであり、教員特殊業務手当の単価の改定等について検討することが必要である。
  • カ 避難所となる学校と自主防災組織等との協議の場の設定
     災害時における避難所運営の方法、役割分担、特に避難所開設当初の対応について、あらかじめ、学校、教育委員会等、災害対策担当部局、その他関係機関で十分な協議・検討を行っておくことが必要である。
     このため、災害対策担当部局が中心となって、地域の自主防災組織・ボランティア組織、地域医師会及び学校医等を含めて、学校側と災害時の対応、役割分担等について定期的に協議を行う場を設定するなど学校側との連携を密にする方策の実施が求められる。その際には、災害対策担当職員、医師等必要な要員の学校への派遣、災害救援ボランティアの派遣などに間し・学校を支援する立場から、十分な検討を行うことが必要である。
【留意すべき事項】
  • ア 災害発生直後の対応等
    • (ア)災害の程度、地域の実情にもよるが、一般的には、災害発生直後の数日間は避難所運営に係る業務は特に多岐にわたり、教職員の果たすべき役割への期待も高まるものと考えられるが、このような場合、避難所の運営に当たるべき担当職員の学校への派遣が極めて困難な状況になることも予想される。このため、避難所の運営が円滑に実施されるよう、地域防災計画等において、施設・設備及び地域の事情等を熟知している校長にあらかじめ避難所運営に係る一定の権限を付与することも一つの方策と考える。ただし、これはあくまでも緊急避難的な対応であり、災害対策担当部局はできるだけ速やかに担当職員を学校に派遣することが必要である。
    • (イ)教育委員会は、できるだけ早期に担当職員を学校に派遣するための方法について、災害対策担当部局に対し、例えば職員の居住地を基準として地区担当者をあらかじめ定めておくことなどを申し入れることも有効な方策と考える。
  • イ 教職員が救援業務に従事した場合の服務上の取扱い
    • (ア)学校が避難所となる場合、学校として、当該市町村の災害応急対策に協力しているものと位置付けることが可能であり、避難所となっている学校の教職員が災害時に避難者の救援業務に従事することは、当該学校の管理業務の一環を担っているものと考えられ、服務上、職務として取り扱って差し支えなく、通常、公務災害補償等の対象となるものと考えられる。
    • (イ)阪神・淡路大震災のような広域的な人的支援を必要とする災害において、他県を含め、当該学校の教職員以外の教職員が避難者の救援業務等に従事する場合の服務の取扱いについては、当該教職員の服務監督権者である教育委員会において、その属する地方公共団体が決定した方針等に基づき・救援活動への円滑な実施に協力する観点から教職員を派遣する場合には、公務出張の扱いをすることも可能である。
       また、このような場合に教職員の目発的意思により救援活動を支援する場合は、校務全体の運営上の支障等を勘案した上で、服務上の配慮を行うことも考えられる。
  • ウ PTA等の協力
     学校教育活動の早期再開に向けて、児童等の安否・所在確認、通学路の点検、教科書・学用品等の支給などに関し、PTAの協力を得ることも重要である。また、このような業務や避難している児童等の学習指導に教育学部等の大学生の協力を得ることも有効な方策と考える。
  • エ 社会教育施設の職員の役割
     社会教育施設の職員の災害時における役割や服務等の取扱いについても、基本的には学校の教職員と同様と考えられる。
     また、災害時においては、地域住民の学習活動の拠点である社会教育施設で、日ごろから保育活動、広報活動、相談活動等を実践している社会教育施設ボランティアの専門性を生かした協力を得ることも有効な方策と考える。

6 学校教育活動再開に向けての対応

【基本的考え方】
  • ア 教育委員会等は、学校教育活動の早期再開のため、阪神・淡路大震災における対応を教訓として、災害時の業務計画の点検・見直しを行うことが求められる。
  • イ 学校が避難所となった場合において、学校本来の機能との調整を常に念頭に置くことが重要であり、教育委員会等は、学校教育活動の早期再開という観点から、事前の備えや災害後の対応を適切に行うことが必要である。
【当面講ずべき方策】
  • ア 学校教育活動再開に向けての教育委員会等の対応
     阪神・淡路大震災において、兵庫県教育委員会、神戸市教育委員会をはじめ関係教育委員会等が行った以下のような対応は、今後、各教育委員会等における防災体制の充実に向けての取組の参考、教訓となるべきものであり、これらに留意した業務計画の点検・見直しが求められる。
    • 学校施設等の維持・保全(特に被災後早急な安全点検、応急復旧の実施)
    • 児童等の安全対策上、学校施設内にとどまらざるを得ない場合の措置(水、食糧や毛布等の確保)
    • 授業再開に向けての指導(休校・再開の決定、授業再開の形態・方法についての適切な指導)
    • 応急教育の実施のための措置(仮設校舎の建設、疎開児童等への対応及び疎開に伴う転校手続の簡素化の指導、避難所になった場合の教育活動の場の確保、その他正常な授業に戻すための措置)
    • 教科書、学用品の供給
    • 応急給食の実施
    • 学校の衛生管理、児童等の健康管理
      特に、授業再開までの準備措置としての対応(通学路・交通手段の確保、校内施設の確保、電気・水道等ライフラインの確保、児童等の心のケア、教科書・学用品等滅失にかかる給付等)や児童等の転出への対応、受験生をはじめ児童等の学習場所の確保、円滑な入試の実施のための対応については、各教育委員会等、学校において、今後、留意すべき点が多いものと考えられる。
     このため、兵庫県教育委員会等関係教育委員会においては、今回の対応の記録等を全国の教育関係者に周知していくことが期待される。
  • イ 被災児重等の心の健康上の問題への対応
     阪神・淡路大震災で被災した児童等や教職員については、心的外傷後ストレス障害(PTSD)と呼ばれる症状など心の健康上の問題が生じていることが指摘されている。このため、今後は、児童等や教職員の状態の把握に努めるとともに、心の健康相談活動を推進するなどの支援体制を整備することが必要である。
【留意すべき事項】
  • ア 避難所としての学校施設使用の留意点
    • (ア)学校への避難所指定については、学校の立地条件や施設の耐震性を十分考慮した上でなされることが必要であり、指定がなされる場合には、災害対策のための管理機能維持やいわゆる災害弱者対策、また学校としての教育機能維持の観点から、使用場所についての一応の優先順位を、あらかじめ教育委員会等と災害対策担当部局とで十分協議しておくことが求められる。
       その場合、例えば、管理スペースとしての校長室、職員室、事務室等の確保、病人、高齢者等のための一時的なスペースとしての和室等の確保、医療活動やカウンセリングのためのスペースとしての保健室の確保、更には、必要最少限の授業場所のため一定の教室を確保しておくことが考えられる。いずれにせよ、避難所としての学校施設の使用とその留意点については、災害対策担当部局を中心に地域住民に十分な周知を行うことが必要であると考える。
    • (イ)また、避難所として使用する場合、災害の種類・程度、地域の実情や施設の耐震性にもよるが、主として学校開放等で地域住民が普段使用している体育館、運動場等を優先し、普通教室については災害対策上やむを得ない場合に使用するなど使用順位をあらかじめ決めておくことが適当と考えられる。特別教室については、機器・機材が多くまた危険物もあり、更には早期の教育機能回復の観点からできるだけ避難所としての使用について慎重に対処することが求められる。
  • イ 校庭等への仮設住宅建設
     校庭等の学校敷地に仮設住宅を建設することについては、その使用が長期間にわたり学校教育へ大きな影響を及ぼすと考えられるので、可能な限り避けるべきである。
     阪神・淡路大震災の被災地においては、学校敷地の一部を仮設住宅建設用地とするケースも生じたが、これは上記の趣旨にかんがみ、極めて例外的なケースであると考えるべきであり、今後は、他に適当な建設用地を確保できない場合など被災地の実情に照らし、真にやむを得ないと認められる場合にのみ限定されるべきである。

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-- 登録:平成21年以前 --