国立大学等の独立行政法人化に関する調査検討会議 「組織業務委員会(第9回)」 議事要旨

（委員）

阿部博之（主査）、阿部充夫（副主査）、石井紫郎、石川水穂、浦部法穂、大沼  淳、奥島孝康、北原保雄、小早川光郎、坂本幸一、田中愼一郎、長崎暢子、廣中平祐、松尾弘毅、馬渡尚憲、山昌一、渡邉正太郎（副主査）  の各委員

（関係者）

住吉昭信、町田篤彦、山崎稀嗣、吉原經太郎  の各関係者

（文部科学省）

工藤高等教育局長、清水高等局審議官、坂田研究振興局審議官、杉野大学改革推進室長  他

（1）開会

（2）主査から、第8回議事要旨（案）の取扱いについて説明があり、3月28日（水）までに意見があれば事務局に連絡の上、修正し、文部科学省のホームページで公開することとされた。

（3）作業委員及び事務局から、資料についての説明があり、以下のような意見交換が行われた。

【委員及び関係者】

  資料6のBの1案では、経営と教学に関する方針や重要事項の審議機関が区別されている。つまり、経営に関する重要事項の審議は運営協議会、教学に関する重要事項の審議は評議会となっている。これは具体的にどのように区別されるというようにイメージしているのか。教学の在り方というのは、どういう授業や研究を大学あるいは学部、研究科の中で行うかということであると思う。これは、当然、組織に関わることであり、その組織にいかなる資源配分が行われるべきかということを抜きにしてはイメージできない。この辺、どのように区別できると考えているのか。
  もう一つは、学外者、学内者という区分が多数出てくるが、現在の法令用語でいえば、学識経験者と有識者という2つのカテゴリーがあり、これらは明らかに区別されている。両方とも学外者を指し、場合によって使い分けられているわけだが、これは、大学というものを考える場合、非常に重要な区別であると思う。つまり、学問とはどのようなものか、学問の府の運営とはどのように、また誰によってなされるべきかということについては、非常に重要な基準になるわけであり、この辺については、きちんと区別して議論していかなければならないと思う。その辺について、事務局の意識はいかがか。

【事務局】

  まず、経営と教学という言葉については、わかりやすく示す観点からあえてこのような表現としている。ご指摘のとおり、経営と教学については、完全に分けて考えられるかどうかということについては、大学運営の場合、常に付きまとう問題であると考えている。組織として、経営と教学を分離している私立大学の場合においても、常に経営と教学をどのように調和させていくかということが、大学運営の大きな課題になっているのだろうと考えている。経営とは結局、学内の資源をどう配分するのかということが一番大きなテーマであると考えている。現在、国立大学においては、各大学の中で予算の優先順位やどのようなことを新しく行うかといった案を作成し、実際、どのように予算や定員を配分するかは国が決定している。また、配分を行う前提としての定員削減の率の設定についても国が行っているわけである。現在は、国が予算、組織、定員にわたって資源の再配分という経営を決定している仕組みになっているが、この仕組みがそのまま大学の新たな権限となる場合に、その権限が主として経営に関する事項であると考えており、その権限を中心に経営というイメージを捉えている。端的に言えば、こういった事柄がまさに経営に関する事項の中心になるであろうと考えている。
  次に、学外者と学内者の問題については、資料6は、できるだけ幅のある形で示しており、学外者というものが学識経験者でなければならないと考えているわけではない。つまり、学内の方ではないということで学外者というように示しているわけである。ただし、その場合は、どのような学外者の方々が大学運営に参画するのに相応しいかというところについては、さらにご議論いただければと考えている。

【委員及び関係者】

  例えば、学外者を役員に登用するといった場合、登用する前は学外者という意味なのか、登用した後も学外者という意味なのかということもあると思う。

【事務局】

  非常勤の役員ポストを作り、通常は大学以外の場所で勤務しているが、役員会が開催されるときには非常勤の役員として参画するということが考えられる。また、これからの大学と大学外との交流ということを考えると、大学外で活躍されている方でも大学運営に感心と能力を持った方が常勤の役員として参画するということも十分あり得るのではないかと考えており、役員における学外者の登用については、常勤あるいは非常勤の両方が考えられる。もちろん、常勤ということであれば、それ以降は学内者となるが、大学外にあるいろいろな能力を有する方々を積極的に登用するという発想に立ったものである。

【委員及び関係者】

  教学と経営が総合化されて初めて良い大学の業績につながるのではないか。その業績がいわば今回の法人化によって評価システムにつながっていくということなので、経営と教学は分離できないけれども、その考え方の視点はきちんと分けて計画化されなければいけないし、そうしなければ大学は変わらないと思う。
  次に、学外者というのは、会社においても外部取締役というものがあり、大学においても決定されたことについて執行に従事する役員、従事しない役員というものがあるだろう。この場合、執行に従事しない役員が学外者であるべきではないか。つまり、執行に従事していないが故に既得権益から解放されるわけであり、資源配分などについて公正な立場で判断できる。また、内部だけですべてが司られる日本的な手法からくる不透明さというものが今、一番の問題になっているが、外部から参画している人が審議あるいは決定のアドバイスを行うことによって、より透明性の高い組織運営ができると考えるべきではないか。

【委員及び関係者】

  独法化論が前提にあって、それを大学にどう適用できるかどうかを議論してきたが、その中でどうしても適用できない部分について意見が出てくれば独法化問題からかなり離れた議論が行われるということは、当然あって良いと思うし、今までそのような意見が出てきたのは当然であろうと思う。また、今後もそうあるべきだと考えている。
  前々回の委員会において、議論を行う前に、是非こういう点については整理しておいて欲しいという点を申し上げ、作業委員からも検討しますという返事をいただいたと記憶している。前回の委員会においても、他の委員から例えば1大学1法人主義でよいのかどうかなどの根本的な議論が出た。この点において、一つ一つある程度のコンセンサスが得られないと議論が先に進まないので、各委員の考え方を整理しないと具体案の議論ができないと思う。議論の前提となる3つの大きな点について、1つ目は、1大学1法人主義でとりあえず議論を進めるのかどうかということである。将来は別として、当面は1大学1法人主義で議論を進めないと大学自治の問題とのすりあわせが非常に難しくなってくるという感じを持っている。2つ目は、理事会方式を採用するかしないかということについてであるが、独立行政法人は理事会方式を採用していないし、現在の特殊法人についても理事長、監事は主務大臣が任命し、理事は理事長が任命する仕組みになっており、特殊法人についても理事会として意志決定し、理事長を選出するという方式は採っていない。そういう意味からして、今回の場合、特に理事会方式を採用しなければならないかというと、大学自治との整合性を考えれば、学長以外の者が理事長になって学長に指揮命令を下すということは、現在の日本、特に国立という経緯を背負ってきた国立大学の場合には、適当であるかどうか疑問視しなければならないと思う。3つ目は、設置者の問題である。学校教育法では明確に設置者管理主義、設置者負担主義ということがうたわれており、法人化した場合に、どこが設置者になるのかという問題がある。仮に、国立という名称をつけるにしても、国が設置者ではないという考え方を採るとすれば、国の責任が薄くなってしまう可能性があるということを不安に思う。例えば義務教育の小学校の場合には、市町村立の小学校の教員の任命権は県が持っているとか、あるいは教員の給与負担も県と国で負担しているというような特例はいかようにもあるわけであり、少なくとも設置者は国であるということを何らかの形で明確にしておくことが国が負担等をすることについて、責任を持つためにも大切なことではないかという考え方がある。本日配られた資料にもそういったことが基本的な考え方の中に入っているようにも思えるが、必ずしも明確に整理されていない感じがするので、この辺の所はまずきちんと整理をして基本方針を固めていく必要がある。その上で、具体の議論を行うということではないか。
  資料2の基本方針について、これでよいのかと思うところがないわけでもない。この資料には、役員組織と評議会、執行機関と審議機関との関係を明確にすると記載されているが、資料3を見ると審議機関である評議会が議決機関であるように記載されている。審議機関と議決機関とは性格が違うと思うので、この基本方針についてこのまま合意できるということではなく、やはり具体の問題も合わせて議論していかなければならない面もあると思う。なお、最初に申し上げた点については、少なくとも意見の一致をある程度見た段階で議論を進めた方がよいのではないかということを申し上げたい。

【委員及び関係者】

  ただいまの意見は、4点であるが、1大学1法人主義という点については、作業委員としてもそう考えている。文章には出ていないが、他のところで法人の設置形態、法人と大学との関係やそういう部分と別の事項で扱うことがあると思っており、考え方としては1大学1法人主義で良いのではないかと考えている。それはやはり、大学自治の問題との関係があること、また、各大学の自主性、自己責任を現在の大学単位で明確にし、大学間の切磋琢磨を進めるという観点からその方がよいのではないか。ただし、法人化するに先立ち、統合の話などがあり、それを妨げるものではないが、法人化したときの姿としては1大学1法人がよいのではないかと今のところ考えており、今後本格的に議論する機会があると思う。次に、理事会方式を採るかどうかという点については、やはり、運営組織としては現在までの国立大学の運営の在り方と非常に馴染まない点があり、大きな混乱を引き起こすであろうと考えており、作業委員としても理事会方式は採らないということを考えている。設置者の問題については、別途、設置形態ということで議論することとなるが、作業委員としては、設置者を国と考えるのかあるいは法人と考えるのか、この2つの案で長所短所を比較して議論してはどうかと考えている。

【委員及び関係者】

  審議機関、議決機関の問題については、概念として、審議機関という考え方の方が広い概念で、その分、学長を拘束するという点が弱いというか、学長は審議機関の結論を尊重する、しかし意志決定者は学長であるという形で位置づけられていると思う。審議機関といってもこのような形の場合もあるし、あるいは議決をし、学長がある程度重要な事項について提案されたものを審議した結果、拘束するという形もあり得るので、その意味で審議機関の概念が広いと考え、今のところこの広い概念の中で、一部学長を拘束するということもあり得るのではないかという考え方もあり、この資料では多少大学ごとに弾力性を持たせるなど、大綱的に定める。その意味では、大綱的な審議機関とした方がよいのかもしれないが、弾力性は持たせている。しかし、審議機関を議決機関と位置づける大学はダメだということになるのかどうかについては、まだ議論すべき余地があるのではないか。

【委員及び関係者】

  今、ご指摘のあった3点については非常に重要だと思う。やはり、基本から議論を行うことが本来の形だと思うので、進め方として、まず、ご指摘のあった点を固めるということも考えられるのではないか。

【委員及び関係者】

  資料6によると、学長イコール法人の長であり、これは1大学1法人を念頭に置いて考えられたことと思うが、理事会方式を採用するかしないかという点においては、資料6のC案は理事会方式を採っているが、他は理事会方式を採っていないと理解して良いか。

【事務局】

  結論としてはそのようになるが、この資料はあくまで各大学の管理運営組織をどのように考えるかという観点から整理したものであり、1大学1法人であるかどうかという観点から整理したものではない。結果的にC案の場合は、法人と組織が分離する案となっており、1大学だけでなく複数大学を1つの法人が管理運営することが可能になるというパターンである。それ以外の案については、大学と法人が一致しているため、自ずと1大学1法人という選択しかないということになる。

【委員及び関係者】

  1大学1法人のメリット、デメリットについては、もう少し議論する必要があると思うが、設置者の問題については、国の関与とも深い関係があると思うので、これから作業委員で議論し、整理していただくという理解でよいか。

【事務局】

  国立大学を独立行政法人化した場合、設置者が誰になるかということを判断するためには、学校教育法の設置者管理主義、あるいは設置者負担主義に照らして、法人化された新しい国立大学はどう当てはまるのか。言い換えると、新しい設計図を見た場合にいったい誰が管理し、誰が費用を負担しているといえるのか見てみないと判断できないということになると思う。つまり、設計図が固まらないと最終的に学校教育法の設置者管理主義、設置者負担主義に照らして設置者が誰であるかという判断はできないと考えている。ただし、事務的な検討の過程では、国立大学が法人化された後でも、学校教育法上の解釈に照らして国が引き続き設置者であるという解釈をする余地は十分あると考えている。いずれにしてもそれは設計図自体の問題であると考えており、現段階で作業委員の方々に設置者が誰であるのかという整理をお願いするのは難しいのではないかと考えている。

【委員及び関係者】

  資料2を読んで資料6と照らし合わせると、非常にすんなりと理解できると思う。それは、A案とB案の2つの案しか出てこないのではないかということである。しかし、いくつか視点を捉えておかなければならないと思う。これからの日本の大学は今までとは違い、国立大学にとっては極めて大きな変化があり、学生が非常に少なくなるということが一つの典型であるが、それぞれの大学が受けるであろうマーケットからの影響や環境からの影響というのはそれぞれ違うと思う。したがって、各大学は、そうした環境の違いなどに応じて相当柔軟な選択ができなければならず、評議会を置いて議決機関だというように縛られるのは問題である。そういう意味では、B1案が柔らかさという点で優れている。
  もう一つは、資料6の中に学長を中心として点線で囲った役員組織があるが、この組織はプロフェッショナルな組織なのか、または、ある程度経験を積んで教育や研究の現場へ戻ることを当然とする組織なのか。日本の大学は現在、後者のような組織であると思うが、これからは、プロフェッショナルな組織になるべきである。大学運営というのは、経営のことである。具体的に大学の運営なり経営なりという境界をどのように区別するのか、ぎりぎりの線を引くということはなかなか難しいと思うが、資料6を見ればある程度イメージがつく。そうすると、プロフェッショナルを作り出す点から考えても、A案よりB案、特にB1案が望ましいのではないか。

【委員及び関係者】

  現行制度の国立大学においては、予算や経営に相当するものは国が、つまり文部科学省が行っており、これが大学の法人に下りるという事務局の説明があったが、本当に下りてくるのか疑問である。経営ないし予算の問題については、かつて我々の大学が何か新しいことをしようと、拡充しようとしたときに、我々は概算要求をお願いしたわけである。これは、大学が今まで持っていない資源を獲得しようとした場合である。大学が現に持っている資源をどう使うかという場合については、すでに多くの大学が様々な形で様々なことを行ってきている。例えば、複数の学部が持っていた多数の教官定員を他学部に移すという決定を評議会において行い、そのことによって大学院重点化を行い、一般教育の充実を図るという決定の資源にした。したがって、すでに持っている資源の中で融通することは、現に各学部の承認の得た上で評議会が決定している。それだけのことを教授会あるいは評議会の審議・議決によって行っている先例がある。つまり、同じ構造が法人化した場合にも続くということは大いにあり得るわけである。しかし、新しい財源や資源というものを運営協議会とかいったものに左右できるのかといえば疑問である。やはり、各法人が、文部科学省と折衝して新しいリソースを取得するということによるのではないか。今まで国が行ってきた仕事が大学へ下りてくるということだが、それは、実績が拡大してくるという面においては下りてくるということなのか。これまで文部科学省は、既存のリソースに関しては、ほとんどが法令の基準によって設けられた講座や部門について積算校費を積み、自動的に国立学校特別会計においてプールしたものの中から各大学に配分していたのであり、これはそのまま大学が法人化して自ら行うことになっても本質的には何も変わらないと思う。何かが下りてきて、それが経営であり、それとは別に評議会が教学に関する事項を行うこととなっているが、そのようなアイテムというのは何なのか、自分の経験に照らしてどうしてもイメージがわかない。

【委員及び関係者】

  今ある大学の財産を法人が取得して法人の財産となるのかどうかということを議論しなければならないと思う。大学の経営が法人が任されたときに、例えば土地が十分でなく、法人が必要とすれば土地を新たに取得して何かを行うこととなるが、そのとき法人が努力して取得した新たな財産はどこに帰属することとなるのか。当然、法人に帰属することになると思うが、それは国に付加されるのかという点についてはあいまいであり、それをどのように考えるかということになれば、やはり設置者は国にしておかないとおかしなことになると思う。物を拡充したり、縮小したり、場合によっては何かを行うために土地を売ってしまうことも可能になるのかどうかという問題もあり、どのように考えるか議論しなければならないと思う。

【委員及び関係者】

  この問題は非常に重要だが、財務会計制度委員会においてどの程度まで今の議論が進んでいるのか。

【事務局】

  出資の問題、つまり現在管理を大学に委ねられている土地、建物を現物出資という形にするかどうかの議論については、先行独立行政法人については、法人の財産として現物出資するという方向であったが、財務会計制度委員会では、具体的な会計制度の在り方、借入金の償還の仕組みなども含め、まだ具体の検討には至っていないという状況である。すなわち、出資という考え方を採るか、その場合出資の範囲をどうするか、それが借入金償還システム等との関係でどのように考えるかということについては、まさにこれから検討されることであるが、特に、新たな形で法人が取得する財産については基本的に法人に帰属するのが原則であると考えている。経営と教学の分離については、不可分の要素はあるが、やはり、経営と教学は違う側面があると思う。私立大学の運営についての理事会の権限事項と大学側の権限事項の対比として経営と教学という言葉がよく使われており、基本的に、不可分の要素はあるとしても違う概念として成立するのだろうと思う。また、大学が今有している資源を再配分したという実例はあるだろうが、他方、例えば給与決定に関していえば、現在の国立大学の教職員の給与については給与法の枠組みがあり、その中で、経験年数等を加味しながら個別に給与をどのように当てはめるかという算式が法令等で定められている。また、それをどのように当てはめるかということについては、一定の裁量幅があるが、具体的に特例をどう設けるかについては、文部科学省が人事院に協議し、その結果給与決定されるという仕組みである。また、定員の配分について、再配分も含めて積極的に取り組まれているところもあるが、全体として、学内の意思形成決定システムでいえば、講座、学科あるいは学部を含め、大変な議論の果てに行われているのが一般的であると認識している。また、組織編成については、当然新しい組織の改編は、大学からの要望を受け、文部科学省が概算要求を行っている。関係省庁に要求するときは、当然のことながら各大学から出された要求を文部科学省が評価し提出している。その場合には、前提としてある程度のスクラップアンドビルト、あるいは組織の再編ということもお願いしながら大学との話し合いの中で現実に案が形作られ、提出されるということになる。こうしたことは、今後法人が基本的に決定していくこととなる。法人の内部で再配分をし、あるいは法人内部における組織編成を自ら決定していかなければならない。給与決定についても、給与基準をどうするか、職員団体との交渉も含めて行わざるを得ないということは事実であると思う。

【委員及び関係者】

  国に頼るという気持ちが大きくなれば、身分から何から国が設置者であるということは好都合であると思う。しかし、例えば、法人が借入金や財産処分を行うということは大変な意志決定であるし、ある程度学校から独立して委ねられるものが必要であり、経営と教学のある程度の分離がなければ、資源配分は常識的にできないのではないか。したがって、より発展的な大学にするためには、国からの補助金だけでなく、大学が発展するためにどのような形で資源を調達するかということを含めて、やはり、そのような苦労をどのようなシステムで行いながら責任を明確化した方が良いかという根本的な議論に入ろうとしている点においては、どちらがよいかは別にして非常にクリアになってきたという感じがする。

【委員及び関係者】

  評議会について様々な批判があったが、大学によってかなり違っており、その良い点をどれだけ残すかということも一つの大きな視点ではないか。