国立大学等の独立行政法人化に関する調査検討会議「人事制度委員会（第１回）」議事要旨

（委員）伊藤大一、海妻矩彦、海部宣男、梶井功、北村幸久、黒田壽二、河野俊二、塩野宏、隆島史夫、田中健藏、永井多惠子、西嶋美那子、森田朗、森正夫、若杉隆平の各委員

（文部省）工藤高等教育局長、清水高等教育局審議官、井上学術国際局審議官、加茂川人事課長、合田大学課長、杉野大学改革推進室長、村田大学院振興企画官他

（５）事務局から、資料に基づき、独立行政法人制度の概要及び国立大学の独立行政法人化の問題の主な経緯等について説明があり、以下のような意見交換が行われた。

◇ 賢人会議（「今後の国立大学等の在り方に関する懇談会」）では、独立行政法人化の問題について、昨年から、いろいろご意見をいただきながらこれまで、文部省としての検討を進めてきた。この委員会を含め調査検討会議は、形式上は、この懇談会の下に置かれる会議という形になる。

ただ、実質上は、それぞれが役割分担できればと思っている。「懇談会」は、文部省がその時々に新しい政策の方向を検討するに当り、意見を頂戴するということでこれまでも進めてきており、今後ともそういう形で運営をしていきたいと思っている。

他方、今回お願いする調査検討会議については、独立行政法人制度のもとで国立大学の独立行政法人化をする場合の、制度設計を具体的に検討いただきたいと考えており、この会議にとりまとめをお願いしたい。

○ 調査検討会議として責任を持ってまとめるとすると、４つの委員会を全体として調整する役割がどこにあるか。連絡調整委員会というものがあるが、４つの部会がそれぞればらばらに違うまとめをした場合には、どこが調整するかというのは、現在のところ不明である。議論の状況を見てということであろうが、やはり全体として日本にとって大きな教育・研究に関わる組織の変更をしようという大変大事な問題を議論するわけであるから、最初から組織・業務であるとか財務・会計であるとかいう個別の課題だけに分断した議論だけを進めていって全体像が出てくるとは思えない。

◇ 確かに今回の懇談会については総会といった親会議的なものはなく、いわば、テーマ毎に各委員会で議論に入っていただくことを考えている。

実際の検討期間は、１３年度中に取りまとめということで１年以上あり、この種の会議としては非常に長期に渡る検討ということだが、事柄の重要さから考えるとこれでもかなりのスピードアップをして検討がなされなければ間に合わない。そういったこともあり、総論の議論を十分にやらなければならないと思っているが、議論をするためにも速やかに各パーツの具体的な検討に入ることが必要であると考えている。

なお、連絡調整委員会は、各委員会ごとの御審議の結果を十分に尊重するが、各委員会を超えて調整を要する部分のまとめについては、この連絡調整委員会にお願いするしかないと考えている。その意味では、委員会ごとに分断して議論するのではなく、まず各委員会ごとの突っ込んだ議論を行い、その議論を尊重した上で、必要な調整を連絡調整委員会に親会議的に担当していただこうと考えている。

○ これだけの会議をやるからには全体像をどうまとめるかということが最も重要な部分であるが、当初個別の議論から入るのは結構だと思う。時間的には大変だが、適宜、あるいはまとめの段階で、連絡調整委員会がフレキシブルな形で取りまとめ役をすることが必要であろう。その際には調査検討会議全体の運営の仕方ももう少しフレキシブルにお考えいただきたい。

○ これから人事制度を中心として法人化した場合の在り方をいろいろと検討するということで、委員会での議論としては、それぞれの個別の課題を中心に議論するのだけれども、必要に応じて広く全体的な問題も議論するものと理解している。

独立行政法人制度の基本的な考え方として、「新しい行政組織の編成に当っては企画・立案機能と実施機能の分離を基本とし」とあり、それから「政策の企画・立案機能は可能な限り本省に、実施機能は可能な限り独立行政法人等に分離する」となっている。これは現在の独立行政法人の考え方、つまり行政改革会議が打ち出してきた独立行政法人の考え方の根幹に関わると思われる。

しかし、大学等、文部省あるいは自民党の文教部会での検討においても、教育あるいは研究というものが、企画・立案と実施を分離してできるものではないといっている。現在の独立行政法人の方向は主務大臣が中間目標を定め指示するとなっているが、文部大臣が、大学に対してこの研究計画で４年間こうしなさいと指示するのでは、うまくいかないということは多くの人が認めているところであろう。

そのことは、自民党の政務調査会の提言でも明らかである。すなわち、教育・研究の目標は各大学を十分尊重して定めるべきであるとしており、これは当然のことである。

このことを、現在の独立行政法人の考え方の根幹にある「企画・立案と実施を分離する」という考え方の中で、果たしてどのような特例法ではっきりと明確に規定できるのか。これについては、明確な考えを聞かせていただく必要がある。

◇ 既に発足している他の委員会でも同様の指摘があった。確かに国立大学については自ら企画・立案するべきであろうし、その一方で、国は国で個別の大学の枠を越えた国としての高等教育政策・学術政策を企画・立案していく立場があるので、レベルに応じて、あるいは大学という特性に応じて判断していけばいいのではないかという意見があった。

昨年９月に文部省が公表した「国立大学の独立行政法人化の検討の方向」では、あくまで例示としてだが、中期目標を定める際、文部科学大臣に各大学からの事前の意見聴取義務を課す、といった案を示しているが、このような措置を法令に規定することで、独立行政法人制度の中でむしろ自主性・自立性を拡大することができるのではないか、というのが現在の考え方である。

○ 独立行政法人になったと仮定した場合には、こうあるべきだということで審議を進めるのか。あるいは、審議を進めていく上で、特例法の範囲ではできないという場合には、やはり無理だという結論まで出し得るものなのか。

◇ 独立行政法人制度をよく研究すると、今の国立大学にないメリットがあって、そのことを十分に活用したい。そして、その独立行政法人制度の枠組みの中でK要な修正等を行えば国立大学にふさわしい制度になるだろうということを考えている。

○ 議論の出発点は独立行政法人化の枠組みが前提であり、その前提に立って、どういう枠組みを設定したらより良い大学になりうるのか、大学の機能をよりよくはっきりするにはどういう設置形態、枠組みを作ったらいいのか、そういう議論をやるべきではないか。そして、それが特例法の枠組みの中で可能であれば、その中でやるし、枠組みを非常に大きく超えるものであるときには、別途、法人化の特例法というものを組み立ててもらう必要があるのではないか。

しかし、ここまでいじってもなおかつ本質的に大学になじまないということであれば、それについてそういう立法が可能なのか改めて政府の方々にお願いすることになるのではないか。

◇ 独立行政法人通則法と国立大学の関係については、国大協、自民党の政調あるいは文部省の、基本的な課題・論点・問題意識というのはおおよそ共通であろう。

独立行政法人化問題については、具体的な論点の中身についてはまだ誰も描けていない。したがって、お願いしたいのはその中で大学あるいは大学共同利用機関が、その特性に見合った形の、しかもより活性化できるようなフレームというのはどういうものか、という点について議論していただきたい。

○ 学内で検討すると、企画・立案と実施の分離の中で、大学はもう企画・立案ができないのではないかという意見がすぐでる。幾つかの重要な論点や懸念みたいなものを真っ向から取り上げて、疑問に思っていることを示していく必要がある。

組織体としての大学が一つの目標・理念を持って５年なり１０年なり先を見通しながらの企画・立案をして、国の方針となじませていくという作業をやっていく。勝手気ままにというわけにはいかないから、そこは常識で考えたらいいのではないか。

調整法によるという基本方針をはっきりさせるべきで、その中で、文部大臣の権限や大学はどこまで主体的に考えられるのかといった大きな問題点を整理するという立場で論議していかないと、実際問題の解決にはならないのではないか。

今までの大学では、企画・立案に関わる際に大学としての方針ではなくて個々の先生のレベルで決められていて、大学のポリシーがあまり反映されていない。ポリシーが反映される場がないということは是正されなければならない。

◇ 企画・立案機能と実施機能の分離については、あくまで政策に関して、中央省庁における企画・立案機能と実施機能を組織的に分離していこうということで、例えば教員の計画的養成、大学院の重視といったものが、国レベルの企画・立案であろう。

文部大臣とそれぞれの大学との、組織・人事といったさまざまなレベルでの関与の在り方をどのような形でルール化していくかについてが、まさに議論をお願いしたいところである。

○ 独立行政法人と国立大学との在り方で、通則法との関係で一番問題となることは目標と計画であろう。本委員会の検討範囲は人事だが目標・計画については各委員会共通の問題としてこれからも議論の対象にしていってはどうか。

中期目標がけしからんといっても、何をしたいのかを出してみないと、空回りするだけ。日本に国立大学が一つであれば、高等教育における国の政策を目標として決めることができるが、１００いくつある大学についての目標を、文部省が決められるだろうかということである。

○ 本委員会の守備範囲は、昨年９月に文部省から示された「国立大学の独立行政法人化の検討の方向」の中の人事に関する事項という理解でよいのか。また、学長と法人との関係はどうなのかというところがはっきりしていないと議論できない。学長を法人の長と分離せずに学長＝法人の長としていきたいというのが去年の段階での文部省の考えだったが、現在もそう考えているのか。

また、事務職員については、活性化のために法人間の交流を検討するとあるが、事務職員人事についても自主性がもてるかがポイントになるだろう。

◇ 本委員会の守備範囲については、基本的には御指摘のとおりだが、その後、自民党の提言で学長選考の在り方の見直しが求められているなどの事情もあり、この委員会での検討課題を改めて洗い直す必要がある。

文部省としては学長＝法人の長であることが適当ではないかという点は特に変更はないが、組織業務委員会で、また、必要な場合には連絡調整委員会で議論していただきたいと考えている。

事務局職員の人事については、独立行政法人通則法をそのまま適用すると法人の長の権限になる。ただし、昨年の「今後の国立大学の在り方に関する懇談会」で、小さな大学では逆に人事が停滞して活性化しないので、仮に独立行政法人制度をそのまま適用する場合でも、大学を超えた交流人事のシステムが必要かどうか検討してはどうかということで資料１１の項目に入れたもの。

○ 法人化のユニットをどのように考えるか。全国で一つの法人にすることもできればいろいろな組み合わせもあるであろう。一つの法人の中に複数の大学を置くということは外国ではあるし、更に全体の数をどうするか。人事システムをどうするかについて、法人のユニットがポイントになると思うが、基本的なユニットをどういう前提で考えればよいのか。

◇ 昨年の９月の段階で文部省が公表した考え方と変更はない。一大学一法人でやっていくことで大学の発展・個性化が進むのではないかと考えている。しかし、一部の大学では独立法人化を待たずに大学の統合を進めていくという構想も出てきてるし、統合といかないまでも連携を進めていくという方針も出てきているので、現在ある１０１の国立大学が、そのまま１０１の法人になるのかどうかはわからない。

○ 統合の話が進んでいるのはまた別の問題だから、法人化するからには統合を進めるべき、という考え方ではないということでよいか。

◇ 幾つかの大学で統合・再編を進めていただいているが、一大学一法人とは別の問題と考えている。国大協では中間報告の段階では、現在の各大学ごとに法人化するべきだというご見解だと承知している。

実際問題、幾つかの大学で一つの法人をつくることとし、他の条件を同一と仮定すると、基本的には法人ごとに目標があり、組織されることになるから、幾つかの大学があるといっても、実質的には一つの大学に統合されるのとほとんど変わらない。しかし、これは組織業務委員会での検討をある程度見極めた上で議論すべきであるから、もう少し後の課題とすべきかもしれない。

○ 独立行政法人化にあたっては、特に大学における自主性・自立性が重視されるとあるが、実際にどのようなものかが伝わってこない。大学をどのように位置付けていくかが明確ではないままだと、非常に細かい組織の問題から理想論までが議論されてしまうのではないか。大学における、自主・自律というのは、大変な犠牲を払って脈々と作り上げられている。また、大学という組織における自主性は、他の組織と違い、かなり高度な専門性もあり、独自に企画・立案し、実施をし、自己管理の中で調整をとる、ということである。大学以外の組織を前提とした、たとえば、３年とか５年とか非常に短期的な展望では、大学の役割から言って好ましいものではない。

◇ 他の委員会でも、大学が本来持つ自主性・自立性についての議論はあったが、大学が持つ自主性・自立性あるいは特殊性については、独立行政法人制度に当てはめていった場合、どういった制度を作っていけばよいのか、といった具体的な議論を積み上げていった方が総体として理解しやすいのではないかと思う。

○ 現時点では、国立大学、研究機関として本来望ましい在り方を探求しながら、現実的にそこがどう調整されるのかということを基本として議論していく他ないのではないか。ある程度柔軟に、実質的には何を確保するかということを中心に議論していくことが重要でないか。

目標と計画については、確かに、文部省が考える目標・政策、これは高等教育政策の根幹であるから、そういうフェーズでの目標と、それから我々大学人が考える企画・立案の対象の目標と、自ずと性格が違っているのではないか。目標として織り込むべき中身が異なっているのではないか。従って、性格が異なる目標を無理に一つの中期目標に押し込めるべきかもう一度考えるべきではないか。

競争原理を当てはめていった場合、生き残れる国立と新しい姿勢を示していかないと生き残れない国立に別れていくと思う。例えば、自治体、地方公共団体と共同で管理する、という設置形態も考えられるのではないか。その方が、ある特定の地方大学の場合にはむしろ地方に貢献することになるし、研究・教育の能力を高めることになるのではないか。独立法人化することによって、そのような多様な設置形態を考えることが必要になるのではないか。

多様な設置形態を考えると、同じ独立行政法人化した場合にも、例えば学長の人事をどうするかについて、大学によってかなり事情が変わってくると思う。

仮に、自治体との共管といったような事になった場合、地域の住民の意向をどのように反映していくかといったようなことも大事になる。大学によって色々扱いを多様化していく必要があるのではないかといったことも組織業務委員会の方で、議論になっていないのか。

○ 前文部大臣の説明の中で、「公立大学についても関係者の意見を伺いながら、国立大学に準じた対応を検討する必要があると考えております。」という部分があった。国も自治体も国民や住民を対象とする公的な団体であり、その設置する大学であるという点では、非常に類似した性格を持っている。また、公立大学も教育公務員特例法の規定の下にある点では、全く国立大学と同じであり、その点が私立大学とは非常に大きく違うところである。

したがって、いわゆる法人の単位、ユニットの問題についても、学長人事、教員人事、或いはその教員の身分、職員の身分等々についても、国立大学の独立行政法人化の議論が公立大学に影響するところは大きい。公立大学についても参考にすべき提言、問題提起、あるいはその政策的な方針について等、付加的に整理するということは、本検討会議にとっても必要ではないか。

◇ これからの国立大学はどういう設置形態がいいのか、全く白地から議論するというのも一つの手法だが、それはかなり議論を要する可能性がある。ある程度限られた中でバランスを取りながらの議論を進めて行かなければいけない。

今の日本の私立大学は、学校法人で自主的な管理がされており、経常費助成の経常費の中に占める割合が１２%にしか過ぎないのが現実である。国立大学では、公的な資金が、６割と言う状況である。全く国費の投入をしないと仮定すれば、色々な法人理論があり得るが、なかなかそうもいかないのではないのか。これまでと同様、国の予算で国会の議決を得ながら、ある程度安定的に研究教育ができる条件を確保しながら、かつ法人化という地位を探るにはどうすればいいのかという中で、今の独法化のスキーム案ができた。

独法から離れて別のそういうサポートを得た法人はできないかというシュミレーションもありうるが、現在発足が決まっている形態で言えば、独立行政法人か、郵政公社しかない。

郵政公社というのは、独法化のスキームのいくらかの部分を活用しているが、独立採算制で国費の投入がなされないのが前提である。

独法化のスキームから離れれば離れるほど、国からの支援というメリットが薄れる危険性があるので、あまり議論を拡散しないで、まず独法化のスキームに乗れるだけ乗った時にどこが問題なのか、そこを探っていっていただきたいと考えている。

大学の運営の在り方としては、確かに国と地方、あるいは一般の企業等も含めた色々な協力の下での大学の運営もあり得るが、その設置形態となると、多くの議論を要するので、そういう問題意識を持ちながら、今の独法化の際の自治体の支援のあり方ということも視野に置きながら色々ご意見をいただければと考えている。

また、国公立大学は、それぞれ公の資金を前提にしており、法人格がないということでは同じで、国立大学で法人化というスキームができれば、それに準じて各公立大学も自治体を中心とした資金援助を受けながら、独自性を見つけるための法人化という方向になると思う。

国立大学の職員の場合、北から南まで人事交流をする中で大学行政の経験をそれなりに積み上げて、専門家を育てていると言う機能があるので、事務的なプロフェッショナルをどう養成していくのかは、大学の発展のためのひとつの検討課題ではないか。

○ これからの高等教育を考える時に、私立大学の意味というものも非常に大きい。国立大学のあり方を考える中で、私立大学のあり方ということも絶えず念頭に置くことも必要ではないか。

我が国の高等教育全般についての政策があり、その中での国立大学のあり方についてはどうするんだ、という議論であるべきではないか。

例えば国立大学の学長のリーダーシップについても、組織がこうであるならば発揮できる、ということもあるだろうし、財政の面がこうであるというならば、リーダーシップを発揮できるということがあると思う。

したがって他の委員会での検討の状況とか、あるいは国立大学協会や他のところの考え方とかを教えていただくことにより人事の面での検討が出来るのではないかと思うので、そういう配慮をお願いしたい。

○ 人事の問題を扱う時には、組織というのが一番大事で、組織がどうなるかによって人事制度というのが決まってくると思う。であるから、組織業務の委員会の進捗状況を、逐次報告して頂きながら人事制度を考えるということが大事だと思う。

今の独法化の問題は、極めて優遇された中で、法人になるということだろうと思う。これは、私学にとって大変脅威的な法人になると思う。お金は国から出るし、身分は国家公務員のままで、財産は出資で与えるということなので、私学にとっては考えられない制度になる。

その中でこの独立行政法人の長については、学長が法人の長になるという話だったが、必ずしもそうではないだろうと思う。法人の長というのは、大学全体の行政を司るものであり、また学長というのは教育研究において責任を持って、企画立案をしていくという立場にあるのであり、必ずしもこれは一致する必要がないと思う。

私学の場合も、学長と理事長を兼ねている人もいるし、また教授会が全権を持って学校運営をしている大学もある。理事会がいわば中期計画等を示しながら、大学を運営するというところもあり、色々である。

今までは、文部大臣が私学でいうなら理事長であって、99プラス2の学校を、行政上統括していた。これが独立行政法人化で、法人の長がたくさん生まれ、独自で企画立案をしていけるようになる。その上で文部大臣が何をするかというと、企画立案機能を持つということであるが、これは国家戦略政策としてどういう企画立案をするかということであって、個々の大学がどうあるべきかということは、それぞれの法人の長がやるべきだろう。その辺の役割分担というのが、今後大事になってくる。そういう中で人事制度というのをどう考えるべきかということを、ここで議論をすべきだと思う。

○ 大学運営では部局長の役割が、相当大きな役割を果たしている。部局長の位置付けをどう考えるかは、組織業務でやるのか、こちら方でやるのかを整理して頂ければと思う。