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株式会社日本総合研究所 研究概要

諸外国(英国・米国・フランス・ドイツ・スウェーデン・ニュージーランド・韓国)における幼児教育・保育の現状や動向についての調査研究

1 研究の目的

 諸外国の幼児教育・保育をめぐる課題解決の経緯や、わが国では見られない取組の視点などが、わが国の幼児教育・保育の質の向上の参考になると考えられた。これら諸外国の事例や示唆を今後の検討の参考にすることを本調査の目的・意義として捉えた。

2 研究の内容及び方法

  諸外国(英国・米国・フランス・ドイツ・スウェーデン・ニュージーランド・韓国)における幼児教育・保育施設の制度・基準、連携や質の向上のための取組、並びに関連する政策や社会的な背景について調査研究を実施した。ただし、米国については任意の一州(ウィスコンシン州)を選定した上で調査を実施した。また、各国比較を行う上で必要となる日本の概況について整理を行った。
 主な調査内容は、幼児教育・保育を行う施設・制度並びに関連基準、サービス量と利用実態、近年の政策・取組の動向である。以下は、各国ごとの概要である。

(1) 米国(ウィスコンシン州)

1. 幼児教育・保育を行う施設・制度並びに関連基準

 ウィスコンシン州では幼児教育施設は幼稚園、就学前保育施設並びに学童保育施設を「チャイルドケアセンター」と分類している。州の所轄も、幼稚園は教育局、チャイルドケアセンターは児童家庭局と分かれている。
 幼稚園は義務教育ではないものの、5歳児には入園が保障されている。州が示すカリキュラムが「幼稚園から12年生まで」という位置付けであり、5歳児の幼稚園教育は初等中等教育と連続して位置付けられているが、州が定めるカリキュラムに従う義務はない。施設の基準については、主に学区で定めている。一方、チャイルドケアセンターについては、州レベルで人員配置、設備から運営に至るまで詳細の基準が定められている。
 施設の設立主体については、幼稚園・チャイルドケアセンターのいずれについても制限はなく、個人、非営利団体、企業(株式会社などの営利法人を含む)の参入が認められている。チャイルドケアセンターについては株式会社立が見受けられるが、幼稚園については現実には宗教系の施設が大多数を占める。

2. サービス量と利用実態

 ウィスコンシン州の人口は約568万人、うち就学前である0~5歳児は約36万人である。
 2011年12月時点の幼稚園在籍園児数は、139,903人であり、上記人口の約4割に上る。5歳児のみに限ると、人口約7.3万人に対し、在籍数は66,960人と、在籍率は9割を超える。公私比率は、5歳児の在園児童数でみると約9割が公立である。施設数の公私別内訳は、公立1206施設、私立703施設の合計1909施設である。幼稚園のほとんどが小学校との併設であり、幼稚園単独施設は全体の1割未満である。
 チャイルドケアセンターについては利用者数のデータはないが、施設数は2,492施設、定員数は約18万人と報告されている。

3. 近年の政策・取組の動向

 オバマ政権では、就学前教育の拡充を行っており、従来の貧困対策としての連邦事業であるヘッドスタート事業の拡大のほか、2008~2009年頃に0~5歳の子どもとその親を対象とする包括的な支援策「ゼロ・トゥ・ファイブ・プラン」を提唱している。ただし、その後に大きな動きはあまり見られない。
 ウィスコンシン州では、保育施設検索システムのウェブサイトで、過去の違反や指導も含めて開示し、5ツ星を満点とした評価も行っている。

(2) 英国

1. 幼児教育・保育を行う施設・制度並びに関連基準

 英国では幼児教育・保育サービス及び学童保育も含め、全ての施設やサービスを法律上は「チャイルドケア」と総称しており、児童福祉法に基づき、地方自治体に整備を義務付けている。さらに、一時預かり託児所など短期・随時ケアを除いたもので0~5歳を対象としたものは「就学前教育」と定義され、国の就学前教育基礎段階(Early Years Foundation Stage ; EYFS)に位置付けられ、国で定めた学習・発達・ケアに関する共通の基準に従わなければならない。基準については「就学前教育基礎段階に関する法定の枠組み」に詳しく記述されており、これが提供者に対するガイドブックとなっている。また、一部のものを除き、教育基準局に登録し、その監査を受けることが義務付けられている。
 施設の設立主体については、特に制限はなく、企業、ボランティア団体、地域団体など様々な私立や公立からなる。

2. サービス量と利用実態

 チャイルドケアのサービス提供量としては2010年データによると、2歳未満児については人口134万人に対し定員が25万人分、2歳児については67万人に対して41万人分となっている。一方、3・4歳児については週15時間まで無償でケアが受けられることもありサービス提供量が多い。在籍率は2011年1月現在で3歳児で93%、4歳児で98%と非常に高くなっている。

3. 近年の政策・取組の動向

 利用料の無償化については4歳児が1998年より、3歳児が2004年より始まったが、更に2010年よりその無償期間がそれまでの週12.5時間が週15時間に拡大され、最低でも年38週は受けられるようになった。このほか不利な条件下にある(disadvantaged)2歳児についても就学前教育の補助金が2010年より徐々に導入されており、2013年からは週15時間の無償教育が受けられるべく法制化が進められている。
 就学前教育は、これまで幼児期(3・4歳)のみを就学前基礎段階としていたが、3歳未満についても2008年9月から統合され、0~5歳までを就学前基礎段階として位置付け、共通の基準やガイドラインに沿うことになった。また、就学前基礎段階カリキュラムについては現在見直しが図られており、初等学校との接続をより意識したものとなる。

(3) フランス

1. 幼児教育・保育を行う施設・制度並びに関連基準

 フランスでは幼児教育施設は幼稚園、保育施設は「6歳未満の子どもを受け入れる施設」として法律上で分類されている。保育施設の種別として「集団保育所」「一時保育所」「幼児園」「複合保育所」「家庭保育所」などがある。国レベルでは、幼稚園は国民教育省の所管であり、教育法典に定めがあるのに対し、保育施設は保健雇用労働省の所管であり、公衆衛生法典に規定されている。また、国と地方の役割分担という点では、幼稚園については教育内容、教員の人件費負担など大部分が国の管轄であるのに対し、保育施設については県に母子保護の義務があり、許認可などは県が担う部分が大きい。なお、施設整備は教育・保育のいずれについても市町村の管轄である。
 幼稚園は3歳以上に入園が保障されており、定員に余裕があれば2歳から入園できる。保育施設については、集団保育所は3歳未満、一時保育所などについては6歳未満が対象である。幼児園は、3~6歳未満が利用する、教育的要素の強い保育施設である。
 幼稚園の授業時間は国民教育省により1日4~6時間と定められており、授業時間は教員の担当であるが、昼食時や放課後の時間帯は、市町村職員である補助教員などが担当する。放課後は幼稚園でも保育施設でもなく、市町村が提供する「余暇センター」として位置付けられる。
 なお、施設の設立主体については、幼稚園については、公立、個人、非営利団体に限られており、株式会社を含む営利企業の参入は認められていない。保育施設については制限はなく、株式会社を含む営利企業による運営が認められている。

2. サービス量と利用実態

 2010年時点で、6歳未満の各歳人口は約80万人であり、253万人が幼稚園に在籍している。3歳以上の在籍率は100%、2歳児の幼稚園在籍率は18.1%と報告されている。保育施設の定員は、全体で35万人(2009年)であり、うち集団保育所は8.6万人、一時保育所が3.2万人、幼児園が8千人、複合保育所が16.7万人、家庭保育所が6万人である。

3. 近年の政策・取組の動向

 幼稚園の教員の勤務時間は週26時間に対し、授業時間は24時間であり、その差の2時間は移民の子どもの言語教育や保護者支援などが行われている。
 また、保育施設については、待機児童解消のために2009年から2012年までに、20万人分の受け皿整備が進められている。「めざまし園(jardin d’ éveil)」と名付けられたこの施設は、市町村の所管であり、2~3歳児を最長9ヵ月間受け入れる定員最大24人の小規模施設であり、既存の保育施設への併設を中心として整備が進められている。

(4) ドイツ

1. 幼児教育・保育を行う施設・制度並びに関連基準

 ドイツでは幼児教育・保育サービス及び学童保育も含め、全ての施設を連邦法上は「児童通所施設」と総称している。しかし、ドイツの場合、各州に主な立法権・行政権があるため、国としての統一規準はなく、あくまでも大まかな方針や枠組みのみが定められているだけである。施設区分を始めとし、具体的な施設基準やカリキュラムなどは各州により異なる。
 施設の設立主体については、特に制限はなく、特に旧西ドイツでは多くが公益法人(主に宗教系)により設立・運営されている。

2. サービス量と利用実態

 いわゆる「3歳神話」が長いことあった旧西ドイツで、特に3歳未満に対する施設の供給量が圧倒的に少ない。一方で高学歴の就業女性が増え、キャリアを中断したくないことから出産を躊躇し、1995年には出生率がヨーロッパで最低水準まで低下し、低い水準が続いた。危機感を感じた連邦政府は保育施設の拡充を急ピッチで進めている。
 施設における在籍率を比較すると2011年現在、3歳未満については旧東ドイツでは43.8%であるのに対して、旧西ドイツでは16.3%と依然低い。なお、3~6歳未満については旧東ドイツの95.3%に対し、旧西ドイツは91.9%とほぼ同水準である。

3. 近年の政策・取組の動向

 前述のとおり、特に旧西ドイツにおいて3歳未満の就学前教育・保育施設の拡充が進められており、2008年施行の「児童支援法」により、2013年8月1日までに1歳~3歳未満の子どもは全員保育の場所に入所できる権利(全入権)をもつようにすることが定められた。
 ドイツにおける幼保の区分の消滅は1991年の「子ども・青少年援助法」において子どものためのデイケアセンターである幼稚園、保育所、学童保育所がいずれも同じ通所施設として位置付けられたことに基づく。また、この法律を機に、これら施設を統合した複合型の施設(年齢拡大型施設、コンビ施設などと呼ばれるもの)がその後数多く作られるようになった。
 無償化については2000年のOECDのPISAテストの不振を機に、その普及が提言されてきたが、運営費は連邦政府からの補助金がないこともあり、各州政府の財政に任せられ、財政難の続く昨今にあってなかなか進んでいない。しかし、そのような中でも一部の州において無償化の動きが出ている。入学直前の1年間(5歳)については現在、ほとんどの州で無償化されているほか、ベルリン市(特別州)において3~5歳児が無償になった。

(5) スウェーデン

1. 幼児教育・保育を行う施設・制度並びに関連基準

 スウェーデンにおける1~5歳児を対象としたプレスクールは従前は就学前教育に位置付けられていたが2011年7月1日より、6歳児を対象としたプレスクール学級と同様に、学校教育に位置付けられ、学校の一施設とされている。国としては教育省が所管するが、国レベルでの所管は高等教育・研究にとどまり、乳幼児保育、就学前教育、学童保育、学校教育を所管するのは原則として基礎的自治体であるコミューンである。
  施設の設置基準については、保育拡大の初期である1970年頃、保育所の所管が社会福祉庁にあった頃は国のガイドラインで細かく定めていた。しかし、詳細すぎる、都市と農村でも同一基準である、レベルが高すぎるなどの批判が上がり、細かい規定や規準は1984年に廃止され、コミューンの裁量に任されるようになった。現在では、学級の大きさが学校教育法で大まかに定められているのみで、ほかは全てコミューンに委ねられている。なお、カリキュラムについては国のガイドラインがあるが、大まかな枠組みや目標を示すのみであり、具体的内容・方法については各施設が自由に策定できる。
 施設の設立主体については特に制限はなく、個人、企業、宗教団体など自由である。

2. サービス量と利用実態

 プレスクールについては2010年10月現在9,869ヶ所あり、うち73%が公立である。1~5歳児の在籍率は82.7%と高い。なお、スウェーデンでは0歳児については、育児休業制度を両親がとることが前提とされているため、例外的な場合を除き、受け入れないことが学校教育法で明示されている。
 プレスクール学級を設置している学校は2010年現在3,780校あり、うち86%が公立である。6歳児の在籍率は95.8%とほとんどが通っている。

3. 近年の政策・取組の動向

 利用料の無償化については1998年より全ての6歳児を対象に、2003年からは全ての4・5歳児と特別のニーズのある3歳児を対象に、そして2010年7月より全ての3歳児に拡大された。
  1990年代の経済危機により保育の質が低下し、2000年代に入っても以前の水準に回復せずにいた中で、質の建て直しのためにプレスクールの予算強化が図られた。また、保育と教育の統合については長年議論が続き、将来的にはプレスクールもプレスクール学級や学校同様、学校教育法のもとにおくことが提言された。2011年7月1日から施行となった新学校教育法において、プレスクールも学校制度に組み込まれ、学校の一形態となった。カリキュラムも改められ、教育的役割が強化されるとともに、質の向上に向けて体系的に活動し企画することが求められることとなった。

(6) ニュージーランド

1. 幼児教育・保育を行う施設・制度並びに関連基準

 ニュージーランドにおける乳幼児教育には各々特徴的な施設・サービスが多様に存在するが、それらは1986年の幼保一元化以降、全て一元的な制度によって定められており、保護者は施設・サービスの理念や環境、就業の都合等を勘案しながら自由に選択し組み合わせることが可能である。複数の施設・サービスを同時に利用することも可能であり、利用の制限は設けられていない。
 施設の設置基準については、国の認可が必要な施設は設置基準が詳細に定められており、各施設はそれらを遵守する必要がある。また、1996年には統一カリキュラムであるテファリキ(Te Whāhriki)が制定されたが、乳幼児の発達に基づいたあるべき教育・保育について概念的に示されたものであり、具体的内容・方法については各施設が自由に策定できる。なお、施設の設立主体については特に制限はなく、個人、企業、宗教団体など自由である。

2. サービス量と利用実態

 2010年7月現在、保育センターは2,419箇所(公私割合35.7 :64.3、以下同)、無償幼稚園は632箇所(100 :0)、コハンガレオは463箇所(100 :0)、プレイセンターは461箇所である。保育センターは35.7%が公立であり、無償幼稚園、コハンガレオ、プレイセンターは全て公立である。過去20年間で保育センターの増加が著しく、1990年には全施設・サービスの28.2%であったものが、2010年には57.8%を占めるまでに拡大している。
 参加率は0歳児が13.7%、1歳児が39.3%、2歳児が57.6%、3歳児が93.4%、4、5歳児が99.9%となっている。また、認可施設・サービスにおける乳幼児教育の週平均参加時間については、全体で20.1時間となっている。

3. 近年の政策・取組の動向

 1984年の労働党政権成立以降、義務教育以降については市場化が進められたが、乳幼児教育については就学前段階の格差拡大防止及び社会的投資の観点から予算が拡充されてきた。1986年、保育センターが社会福祉省から教育省に移管され、管理や予算の一括化を実施するとともに、保育者養成も一元的に統一し、施設・サービス間の格差縮小、質の向上を図ってきた。施設・サービスは教育評価庁により隔年で評価・結果公表が行われ、改善点を次期計画に反映させる仕組みがとられている。
 2007年には週20時間無償政策が実施され、現在、3~5歳児を対象に、制度を導入した施設・サービスにおいて子ども1人あたり1日6時間まで、週に20時間までの補助金が支給されている(所得制限なし)。補助金は、算出された利用者の施設別利用時間を基に、国から施設に支給される。

(7) 韓国

1. 幼児教育・保育を行う施設・制度並びに関連基準

 韓国では、3~5歳(就学前)を対象にその教育を担う学校である幼稚園と、0~5歳(就学前)を対象に乳幼児及び家庭の福祉増進を目的として設置・運営される社会福祉施設である保育施設との2つに分かれている。なお、保育施設の入園要件には日本のように「保育を欠く」といったものはなく希望する者は誰でも入園できる。
 施設の設置基準及び運営基準については、幼稚園、保育施設ともに、主な内容が各施設の根拠法及び政省令で定められている。設置基準及び運営基準に基づく国公立以外の設立主体に対する認可・指導等は、幼稚園の場合は市・道の教育長が、保育施設の場合は市郡区の長が行う。
 幼稚園については、設立主体に関する制限は特にないが、保育施設は設立主体別に施設種別が区分されている。営利法人については、制度上、幼稚園及び民間保育施設の設立・運営が可能となっている。

2. サービス量と利用実態

 2010年末時点で幼稚園は合計8,388ヶ所あり、うち4,501ヶ所が国公立、3,887ヶ所が国公立以外となっている。一方、保育施設は合計38,021ヶ所に対し国公立が2,034ヶ所、国公立以外が35,987ヶ所であり、保育施設の多くが国公立以外の設立主体によるものである点が特徴である。
 園児数について見ると、幼稚園に在籍する園児総数は538,587人、うち国公立が126,577人、国公立以外が412,010人となっており、在籍率は13.5%である。また、保育施設に在籍する園児総数は1,279,910人、うち国公立が137,604人、国公立以外が1,142,306人となっており、在籍率は31.7%である。

3. 近年の政策・取組の動向

 韓国では、幼保一元化に向けた議論が1980年代から始まっているが2000年に入っても一元化には至っていない。しかし、提供されるサービス内容の連携は進んでおり、2005年12月には「育児」(保育と幼児教育の両方を含む)に関する政策研究、教材開発、国際研究等を行う「韓国育児政策開発センター(KICCE)」が設置されている。
 こうした取組を受け、幼児教育・保育の各内容の基準である「幼稚園教育課程」と「標準保育課程」が、2007年に同時改定されるなど、実質的な連携が進められている。また、2010年の法改正で盛り込まれた満5歳児の学費・保育料の無償化の条件として、「5歳共通課程」が作成され2012年3月から施行されている。
 さらに、2012年3月の幼児教育法改正により、満5歳児に加え3~4歳児についても、無償化することが定められた。

3 研究の成果と課題

(1) 成果

 調査研究の結果、諸外国の幼児教育・保育をめぐる課題解決の経緯や、わが国では見られない取組の視点など、わが国の幼児教育・保育の質の向上の参考になる事例・示唆を得ることができた。また、日本と調査対象国の横断的比較を通じて、幼児教育・保育についての考え方や施策の違いが明らかになった。

(2) 課題

1. 制度と実態に関する調査

ア) 施設の種別と制度

 幼児教育・保育を担う施設の種別を整理したが、法律等の文献調査では、実際の運営面までを詳細に把握することができなかった。これは今後の海外現地調査を通じた研究が待たれる課題である。

イ) サービス量と利用実態

 幼児教育・保育を担う施設のサービス量と利用実態を整理した。既存の公開データ等からある程度の実態の把握ができたが、サービス利用時の各種助成や施設補助の詳細実態までは詳細に把握することができなかった。これは今後の海外現地調査を通じた研究が待たれる課題である。

2. 政策と背景並びに近年の取組に関する調査

 幼保一元化、無償化などの政策の動きや教員・保育者の資格制度・継続研修など資質向上のための取組等文献調査やヒアリング調査を通じて一定レベルで把握できたが、近年の取組は動きの早い部分でもあり、政権交代等で大きな動きが見られる部分であるだけに、直近の詳細な動きまでは把握できなかった。また、現状の政策の背景にある政策立案者等の考えや社会的背景なども必ずしも明らかに出来ていない部分が残されている。これは今後の海外現地調査を通じた研究が待たれる課題である。

お問合せ先

初等中等教育局幼児教育課

-- 登録:平成24年08月 --