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いじめ防止基本方針策定協議会(第5回) 議事要旨

1.日時

平成25年9月26日(木曜日) 13時~17時20分

2.場所

文部科学省15階15F特別会議室

3.議題

(1)いじめ防止基本方針の策定について
(2)その他

4.出席者

委員

安倍委員(欠席)、新井委員、尾上委員、小泉委員、國分委員、實吉委員、高田委員、田中委員、野島委員、野原委員、藤川委員、森田委員、山浦委員、山田委員

文部科学省

義家大臣政務官、前川初等中等教育局長、義本大臣官房審議官、白間児童生徒課長、池田生徒指導室長、春山課長補佐、鈴木生徒指導調査官 他

5.議事要旨

(1)文科省より、「いじめ防止基本方針」の策定について、「議論の整理と議論すべき論点」(資料1参照)が示され、各項目について「いじめの防止等のための基本的な方針(案)」(資料3参照)と照らし合わせながら、委員から意見が出された。

【座長】
 本日は、基本方針に定めることと、今後検討するガイドラインに盛り込むべきことを整理するとともに、まだ十分議論ができていない各論点を、一つ一つ協議していきたい。

1.基本方針で記載すべき事項と、今後検討するガイドラインに盛り込むべき事項の整理(重大事態への対処)について

【委員】
 ガイドラインの策定に関して、「新たな会議を立ち上げるなどして」とあるが、これはどういう会議のイメージか。

【文部科学省】
 分科会なりワーキンググループなりの検討をする場を作りたいというのが現状での考え。

2.議論すべき論点

(1)「4 重大事態への対処」(P.26~)

1)重大事態であるかの判断(被害児童生徒・保護者の訴えがあった場合の対応について)p.27

【委員】
 過去の事案からも、例えば自殺事案が発生した際、学校は鬱病による自殺であると思っている一方、保護者からはいじめによる自殺であるとの訴えがあり、双方の見解に相違があるケースがある。その場合、保護者からの訴えがある以上は、その手続にのせるということをきっちり明記していただきたいという趣旨。

2)第28条の調査の主体等を判断する主体についてp.28

【委員】
 学校設置者というのは、私立学校の場合は学校法人という捉えでよいか。

【文部科学省】
 そのとおりである。

【委員】
 本提案の趣旨は、具体的には教育委員会が設置主体として調査組織を作るということで、学校が調査を行う主体とはなり得ないということか。

【委員】
 そういう趣旨ではなく、学校が調査主体になる場合と、学校の設置者がなる場合とがある。学校は設置者に報告し、そして、設置者においてケースごとに、学校が調査するもの、学校の設置者が調査するもの等、判断するもの。

3)調査を行うための組織について、公平性・中立性の確保に関する表現p.29・p.33・p.38

【委員】
 組織の構成について、教育のことを知っている人間が入らないのはどうか。

【委員】
 組織の構成について、教育の専門家がメンバーに入ることもあり得ると思う。本提案の趣旨は、もとの案の「当該いじめ事案の関係者と特別の人間関係を有するなど固有の具体的関係を有する者ではない者」という表現がメンバーを限定しており、当該いじめ事案の当事者が第三者的な機関に入るということはあり得ないので、当事者をここに書く必要はなく、したがって、「人間関係又は利害関係のない者」という記載でどうかというもの。

【委員】
 重大事態の場合、22条の組織を利用する場合もあるかもしれないし、新たに重大事態のための組織を立ち上げることもあると考えられる。新たに立ち上げるのであれば、専門家で組織するのが望ましいというのが法律の立て付けだろう。22条を利用する場合にも、直接当事者的な者は排除して、新たに第三者的な者を加えて組織を構成し直すというのが法の仕組みだと思う。

【委員】
 「独立性」は理想ではあるが、法の立て付けからは限界があるのも事実。法の附帯決議で示されている「公平性・中立性」のみの記載とする方が妥当であるかもしれない。もともと中立性の中に独立性は入っているという認識でいたところ。

【委員】
 「独立性」を言い過ぎると、例えば直接の利害関係がなくても、教育委員会にいたことがあるとか、教員であったとか、そういう立場的なもので、調査委員から外されるということも出てくる可能性がある。組織構成で大事なのは、専門性を担保し、それに基づいて公平性、中立性を確保すること。

【座長】
 「利害関係」という表現について、もう少し限定を付け、委員選任に当たって起こり得る排除を解消しなければならない。地方では人材がそれほど豊富にいるわけでなく、そういう者を排除すると、こういった調査委員会が成り立たないということにもなりかねない。

【文部科学省】
 「利害関係」という表現に限定を付けるものとして、例えば「直接の人間関係又は特別の利害関係を有していない」といった記載ぶりで提示したい。

【座長】
 ところで、「利害関係」に関して、調査委員会の中に被害者の代理弁護人が入ってくるというケースがあるが、このケースはどうか。

【委員】
 被害者の代理人が入る組織は、当然、公平性・中立性を担保しているとは言えない。

【委員】
 組織の費用や予算はどうなるのか。自治体で一定の予算が準備され、足りなければ国が補助するという制度を検討することも必要ではないか。

【文部科学省】
 予算について格別な手当てをしていないのが現状。例えば、教育委員会の附属機関であれば、教育委員会が予算を執行するなど、各自治体で対応するのが今の立て付けではないか。

【委員】
 「心理・福祉等」の記載について、ここでいう「心理」とは臨床心理だけでなく、学校心理学、カウンセリング心理学、キャリア心理学等を含む意味であることを入れてほしい。

【座長】
 それら職能団体は「等」の表記で含められているという具合に解釈。

4)調査主体は「原則として学校ではなく学校の設置者」とすべきか等p.30

【委員】
 提案の趣旨は、自殺及びそれに準ずるような、また、保護者と対立関係にあるような事態においては、原則的には附属機関が望ましいということを伝えたかったもの。ただ、重大事態には不登校等の事例も入るので、そこを書き分けるかどうかなど細かい点については議論いただきたい。

【座長】
 不登校等の問題に関しては、学校が主体になって調査すべきところ。したがって、重大事態を自殺及びそれに準ずるということに限定するのであれば、記載ぶりも十分に意味は通るが、不登校等も随分含んでおり、優先順位をどちらと言うわけにもいかない。ここは、法文にある「学校又は設置者」という併記にならざるを得ないのではないか。基本方針では、重大事態として一くくりとし、ガイドライン等での記載の工夫が必要。

5)調査において「事実関係を明確にする」とはどういうことかp.30

異論なし

6)調査を行う組織への資料提供等の協力についてp.31

【委員】
 本法によって、学校にいじめの防止等のための組織が必置のものとして出来たわけで、この組織がどう役に立つのかということをここで示さなければ、学校は、今までの生徒指導部でいいよね、何も昔と変わってないとなってしまう。組織の意義が分かるものについては、ガイドラインではなく、きっちりと方針に記載していただきたい。

【委員】
 ここへの記載は、学校及びその設置者が事実に向き合うということの重要性を示しているもの。つまり、調査が進んでいくときに、学校にとって不利なことが出てくるかもしれないが、当然のごとく協力し、そして、調査の結果についてはそれを受け止めて尊重していくということ。そういった内容を抽象度を高めた形で記載すればよいのでは。

【文部科学省】
 具体的に議論していただきたいこととして、中学校、高等学校は生徒指導部があり、情報が上がってくれば基本的には共有して調査するが、小学校の場合、どの程度共有できているのか。また、指導体制が十分に機能できる現状にあるのか。学校によって様々だと思うが、特に議論してケアしていくのは小学校かという思いがある。

【委員】
 例えば兵庫県では、小学校5年、6年は教科担任制を入れて、自分のクラスだけではなくほかのクラスにもかかわるなど、学年として生徒指導を考える体制を取っており、そういう動きは進みつつあると思う。ただ、マンパワーの問題で、中高ももちろんではあるが、特に小学校には生徒指導をある程度専門的に担うような者が必要とされるのではないか。

7)自殺の背景調査の趣旨についてどのような表現とするかp.32

【委員】
 原案だと、再発防止のために調査するということが強調され過ぎて、当の亡くなった子供の存在が見えてこない。1条に、本法律は子供の尊厳の保持のためにあるということがうたわれているわけであるから、ここに記載すれば、亡くなった子供のことを大事に思う気持ちが表れていいと思う。

【座長】
 WHOにもあるが、亡くなられた子供の尊厳、それに伴う遺族の気持ちを十分配慮した報道を、報道機関にもお願いしたい。

8)法第23条第2項の措置と重大事態における調査の関係p.34

【委員】
 両案とも趣旨は変わらないと思うので、後案の方が受け止めやすいということであればそれでよい。

9)加害児童生徒への指導について追記するかp.35

10)学校全体への心のケアやプライバシー保護等p.35

【座長】
 いじめというのは、謝罪して懲戒してそれで終わりというわけではないということは、かねがね強調しているところ。

【委員】
 学校現場として当たり前のことが記載されている。また、学校の先生たちはできてない、学校の先生はこんなことも知らない、といった記載ぶりが感じられるが、基本方針にこういう記載をすると、学校現場が非常に疲弊するところもあるのではないか。

【委員】
 当たり前と言われることが、むしろ、うまくいっていないという前提に立って法律ができたもの。失敗例を念頭に置いて、法律を生かすための、実効性を持たせるための基本方針を策定するということでは。

【委員】
 例えば、重大事態が発生した場合、保護者は様々なうわさ話や先行したマスコミ情報に走ってしまったりすることが多く見受けられる。そういった面で、速やかに、身近な人にきっちり情報提供するということは大事なこと。そういう記載もあれば有り難い。

【委員】
 調査と並行して留意すべきこととして、当事者、いじめた子、いじめられた子、あるいは周りの者、保護者、その他の者への配慮事項をここで記載することは必要。

11)いじめを受けた児童生徒及びその保護者への情報の提供p.35・p.36・p.21

【委員】
 「情報の提供」を「説明責任」と修正すべき理由について、一つは立法過程において説明責任というふうに言われていたこと。もう一つは、文部科学省が、これまで通達等において、学校の保護者に対する「説明責任」、地域に対する「説明責任」といった形で文言を使ってきたこと。一般の保護者や地域に対してすらも説明責任があるにも関わらず、当該重大事態が起きたいじめの被害児童生徒あるいはその保護者に対して、「説明責任」という言葉を使わないで、ただの「情報提供」となると、責任の重さが軽く受けとめられてしまうのではないか。

【文部科学省】
 教育の法令とか用語の中での「説明責任」の使い方としては、例えば学校の評価とか、アカウンタビリティーを主に持っているということを中心に規定する形で、一般的な学校と社会との関係、あるいは保護者との関係で使うケースが多い。この場合は、28条第2項での取り扱いなので、ここでは条文の規定に沿った形で記載したもの。

【委員】
 問題にしているのは、適切な情報提供といっただけでは、提供すべきか、せざるべきかといった、「適切」という言葉の意味がどちらにも使われてしまうこと。ほとんどのケースは責任をもって情報提供されているということを前提にしつつも、遺族からのヒアリングにあったような問題事例が発生しているのも事実。だから、きちんと情報を提供するのは責任である。「債務」とか「義務」というと法律上の義務になってしまうが、「責任」という言葉はそういうふうには使われないので、アカウンタビリティーで言われるような、意識を持って職務を果たすという意味合いかと思う。

【文部科学省】
 委員発言の「責任」という言葉をしっかり明示していくという趣旨と、条文との関係を踏まえた上で、「情報を適切に提供する責任」という記載でどうか。

12)学校の設置者の支援の在り方p.37

異論なし

13)再調査における留意事項や追記すべき事項(公平性・中立性や情報の提供など)p.39

【文部科学省】
 「説明責任」という記載について、先の議論の通り記載ぶりを統一する。

(1)その他の議論

【委員】
 大事な問題として、いじめられた本人に事情が聞ける場合と、そうでない場合があり、その点の住み分けや、また、基本方針に盛り込むべき自殺以外の重大事態の内容については議論するのか。

【文部科学省】
 本日、基本方針に盛り込むべきこととして、組織の作り方、情報提供の在り方、これらについて提案し議論してきた。ガイドラインについては、個別の議論の中で、基本方針で触れるべきものがあれば、この中に取り込んでいきたいという趣旨の説明を冒頭でし、個別の案文について議論してきたところ。ガイドラインに盛り込むべきものは様々あるが、一つは、自殺の背景調査の指針の見直しを行っており、児童生徒の自殺予防に関する調査研究協力者会議での議論を継続していくこと。また、不登校については、不登校に関する調査研究を行っており、この報告書が年内に取りまとまる予定であるので、その場で更に検討していただくことを考えているところ。

【委員】
 いじめられた児童生徒からの聴き取りが可能な場合について、基本方針でしっかり書くべきではないか。大事なことは、事実の解明もさることながら、加害者と被害者の関係、あるいは教師と児童生徒の関係、学校と保護者の関係を調整し、子供が元の健全な学校生活が送れるように戻してあげること。また、加害児童生徒に、相手にどういう痛みを与えたのか、自分のどういうところがいけなかったのか等、自分で考えてそれに対して自覚的に責任を取るなり、謝罪をするなりというような部分が、特に大事に扱われるべきではないか。現にお互いに学校生活しなくてはならない人たちの問題だということを踏まえての丁寧な記載が必要だと思うが。

【委員】
 聴き取りが可能な場合というのは、別紙「学校におけるいじめ防止の早期発見のポイント」の中で、例えば、通報を受けたときや、いじめられた児童生徒又はその保護者への支援といった内容が記載されているので、それをうまく取り込んでいただければありがたい。

【委員】
 再調査の場合に、都道府県知事が行うことができる調査について、どんな調査が想定されているのか。

【文部科学省】
 都道府県知事は、当該事案に係る資料の提供等を求め、資料の精査や分析を改めて行うこと等が考えられるという記載になっている。

(2) 「3 いじめの防止等のために学校が実施すべき施策」(P.22~)

1)「学校におけるいじめ防止等の対策のための組織」の役割をどう記載すべきかp.24

【委員】
 22条で設置する組織について、心理や福祉等の専門的な知識を有する者も含めた組織で日常的に取り組むのは、学校現場ではなかなか取り組みにくいというのが現状。

【委員】
 法ではっきりと専門的な知識を有する者等と記載されているわけであり、基本的にはメンバーに学校外の専門家等が入っていることが必要。しかし、日常的にいじめに対応しなくてはならない組織でもあるので、普段からいるメンバーで動く場合と、全体で動く場合と、2段階で動いていくというイメージを抱いている。

【委員】
 平時、この組織の構成員は、学校の管理職や主幹、生徒指導、学年主任、養護教諭などが想定され、学校で解決できそうなものについては、そういう組織でやっていく。重大事態あるいはそれに準ずるものは、スクールカウンセラー等の専門家等を入れて対応していかなければならないことは、多分学校は分かっている。

【委員】
 組織の構成員について、管理職から記載されているが、法律自体は複数の教職員となっているだけで、基本方針にこのように限定するのはいかがなものか。学級担任など一番子供とじかに接している者こそ、この組織に入れるべき。

【委員】
 学校というのは、学年主任等のミドルリーダーがどう動くかというのが非常に重要であり、それが形式的なものではなくて、学年の子供たちの顔も分かっている、先生の悩みも分かっているというような存在がこの委員会の構成員として必要。状況に応じて、当該の学級担任や部活の顧問が入ってくるというのが形かと思っている。

 2)いじめの情報を個人が抱え込まない仕組み(「学校におけるいじめ防止等の対策のための組織」への集約徹底)p.24

【委員】
 記録用紙を作るなどの細かな記載となっているが、提案者の趣旨としては、いじめに関する情報は全てこの組織に集約して、発見に資するようにしてほしいというもの。

(3) 「2 いじめの防止等のために地方公共団体が実施すべき施策」(P.13~)

1)冒頭に記載しておくべき内容についてp.13

異論なし

2)第14条3項の附属機関を「設置が望ましい」「平時からの設置が望ましい」とするかp.15

3)第14条3項の附属機関の役割(第24条の調査を行うとするか)p.16

4)第28条の調査を行う際には第14条3項の附属機関で行うことが望ましい、とするか等p.16・p.20

【委員】
 例えば、小規模の市町村が、県と連携して対応できる体制があるのであれば、それは附属機関を絶対作らなければならないという話ではないと思うが、余り何の説明もなく、「うちは大変なので作りません」というようなことになってしまうのはどうか。附属機関を設置しない場合には、設置しないなりの対策(組織がなくても日頃のいじめ対策や重大事態への対応等ができることなど)について方針を定めるべきということを、基本方針に一言付け加える方法もあるのでは。

【委員】
 この法律で、わざわざ基本方針と組織をうたっているのは、それらがあることが望ましいからこそ規定をしたもの。とはいうものの、これは地方自治の問題であり義務とするわけにはいかず、法文では、あくまでも義務ではなくて、個々の地方の実情に応じてということを当然の前提としている。にもかかわらず、作ることができるというような書きぶりだけだと、本当に作っても作らなくてもいいみたいな方向に行ってしまうので、「望ましい」との書きぶりで、望ましいけれども実情として無理な場合があるということは当たり前のことではないか。

【委員】
 附属機関を設置することは望ましいと思うし、その機能の一つとして、重大事態に関する調査をこの機関で行うことが望ましいのも分かる。ただ、自殺の問題の場合は、いじめが全て背景にあるとは限らず、事案が発生した際に、いじめが原因か、あるいは、ほかの原因が何かあるのか分からない中で初期調査が始まり、浮かび上がった要因に応じて、調査を学校がやるのか、教育委員会がやるのか、更に、附属機関でやるのか等、事案によって振り分けていくというふうなことも考えられ、そういう意味で、自殺事案等の重大事態を全て附属機関で調査することについて、もう少し慎重に考える必要がある。

【委員】
 提案した内容は、自殺に代表されるような重大事態を前提としたものであるが、重大事態には不登校等も入っており、それらをひっくるめてしまうと、何万件もあるようなものが対象になってしまう。附属機関がやるのが望ましいどうかは、その重大性の程度にもよると思う。不登校の場合だと、なかなか附属機関でやるというところまでは多分いかなくて、学校がやることが多かったりなど、実情としてはあると思う。

【委員】
 「学校の設置者に関わらず、住民からのいじめの訴えについて」とあるが、これは何を指すのか。

【文部科学省】
 オンブズマンなどの直接住民からの訴えを聞くというような組織を、教育委員会や首長が直接任命し設けている地方自治体等があり、そこを想定してのもの。

【委員】
 住民からのいじめの訴えを取り上げることがあるということを意思表示したものと解釈するが、ここに学校の設置者(国公私立)と記載されており、多分、私学協会の関係者がここを見たときに、かなり意識をするかということはあるので、ここについては、調整させていただき、また連絡させていただきたい。

(4) 「1 いじめの防止等のために国が実施すべき施策」(P.9~)

1)冒頭に記載すべき内容についてp.9

異論なし

2)いじめ防止基本方針の策定等についてp.10

3)国における基本方針等の取組状況の把握と検証p.10

【委員】
 「会議を開催し」とあるが、協議会等の組織で会を開くということであれば、「いじめに関する組織を立ち上げ」という記載ぶりが必要では。

4)体罰について記載すべきかどうかp.12

【委員】
 体罰のことは大事なので書いていただきたいが、いじめの深刻な事態の場合には、必ずと言っていいほど、教員の不適切な言動が問題となっており、教員の資質・能力の向上に関して、本記載だけでは足りないと思う。

【座長】
 研修で重要な内容はこれ以外にも随分あるので、その点をどう盛り込むかというところも次回のポイントとして議論したい。

(5)「第1 いじめの防止等のための対策の基本的な方向に関する事項」(P.1~)

1)法制定の意義を記載するべきかp.2

2)法が規定するいじめ防止等への組織的対応p.3

3)基本理念の記載についてp.4

4)いじめの定義の表現(特に、「いじめられた児童生徒の立場に立つ」とはどういうことか)p.5

【委員】
 基本方針の冒頭に、いじめ対策推進法とは何か、なぜこの法律ができたのか等、法律の説明を盛り込む必要がある。

【文部科学省】
 そのことに加え、本法律は議員立法であり、提案者から、この法律をどういう趣旨で提案したのかという理念、考え方というのも実際に提案され、提案理由という形で残っているので、その点も整理させていただきたい。

(2)最後に、文科省から、今後の会議の進め方について説明があった。

── 了 ──

お問合せ先

初等中等教育局児童生徒課

-- 登録:平成25年11月 --