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第1部 競争的資金等の使用をめぐる現状と課題

 はじめに強調しておきたいのは、本検討会は、研究費の不正な使用が発生する背景には、構造的な問題が存在しているという基本認識に立っていることである。研究資金制度と研究機関内部のルールに不明確・不統一な部分があるとともに、研究活動の遂行という観点から見て必ずしも適切とは思われない制度上の問題がある。このような状況は、研究者のルール違反に対するモラルの低下と密接な関係があると考えざるをえない。制度を守っていれば研究に支障が出る、円滑な研究遂行のためには、ルールに拘泥してはいられない、という意識が研究者の間に広がっていることは否定しがたい事実だからである。研究機関における不十分な内部牽制体制の下で、制度の矛盾を抱えたまま、研究者に研究費の管理を委ねている実態があり、そこに研究費の不正な使用を生じさせる原因があると分析している。
 したがって、本検討会では、このような不正な使用を生む背景となる、制度的な次元を含めた構造的諸問題に対する取り組みについて提言することとした。
 これに先立ち、第1部では、ガイドラインの検討の対象となる、公的機関から配分される競争的資金を中心とした公募型の研究資金(以下、第1部及び第3部において「競争的資金等」という。)の使用をめぐる現状と課題について、不正が行われる背景を分析しつつ明らかにしていくこととする。

第1節 競争的資金等の制度

 本論に入る前に、まず注意を促しておきたいのは、競争的資金等については、一般的に研究者にとって自ら確保した資金であるという認識が強く、研究機関の管理も機関そのものの活動資金に対するものよりも緩やかになりがちだという点である。また、資金の交付対象者や制度も様々であり、規制の在り方も区々なため、各研究機関における管理業務も複雑になっている。一言でいえば、競争的資金等の管理をめぐる問題の背景には極めて根深い要因があるということである。

(1)検討の対象となる競争的資金等

 競争的資金とは、資金配分主体が、広く研究開発課題等を募り、提案された課題の中から、専門家を含む複数の者による、科学的・技術的な観点を中心とした評価に基づいて実施すべき課題を採択し、研究者等に配分する研究開発資金のことである。文部科学省所管の競争的資金には、科学研究費補助金や戦略的創造研究推進事業、科学技術振興調整費等、平成18年度において13の制度がある。その他に文部科学省所管のものとしては、例えば、文部科学省直轄で、特定の研究課題について、選定した研究機関に研究プロジェクトを委託する、いわゆるプロジェクト型研究などの公募型研究資金もあり、上記13の競争的資金と併せて今回の検討の対象とする。

(2)資金の種類(補助金と委託費)

 競争的資金等は、その性格により補助金と委託費に大別される。補助金は研究者が自主的に研究テーマを設定して研究費を申請し、資金配分機関の審査を経て研究費が助成されるものであり、個人補助と機関補助がある。
 なお、科学研究費補助金は個人補助であり、研究資金は採択された研究者あてに交付される。所有権も研究者に帰属するが、経理の適正化の観点から、研究者の所属する研究機関が管理すべきものとされており、一般的に機関の経費とは別に「預り金」という勘定項目で管理されている。
 委託費は資金配分機関が特定の研究課題を示し、それに沿った研究を行う研究者・グループ(以下、単に「研究者」という。)を募り、資金配分機関の審査を経て採択され、資金配分機関と採択された研究者の所属機関の間で研究の委託契約が結ばれるものである。
 なお、文部科学省所管の競争的資金等の資金配分機関は、文部科学省、独立行政法人日本学術振興会及び独立行政法人科学技術振興機構である。

(3)資金の基本的流れ

 基本的に補助金も委託費も採択決定後、資金は資金配分機関から採択された研究者が所属する研究機関に入金され、研究機関の管理の下に研究者が資金配分機関に認められた計画に沿って支出を研究機関に求め、執行していくこととなっている。研究機関における研究資金の執行は原則的に資金の交付のあった会計年度中に行われ、当該年度末までに経理が締められ、出納整理期間を経て使用した研究費の額が確定されることとなる。
 なお、科学研究費補助金や科学技術振興調整費等、文部科学省等から交付される競争的資金等については、繰越事由に該当し、繰越の対象となる当該年度分の業務が翌年度内に完了する見込みのあるものに限り、所定の手続きを経た上で繰越が認められ、資金交付のあった翌年度に支出が可能となっている。また、科学技術振興機構が運営費交付金で行っている競争的資金制度についても、研究スケジュールの変更については弾力的な運用が可能となっている。

(4)資金の使用ルール

 研究機関に入る研究資金は、研究に直接使用される直接経費と、光熱水料をはじめ当該研究の遂行に必要な諸経費として研究機関が使用する間接経費に分けられるが、間接経費の有無及び直接経費に対する間接経費の比率は各競争的資金等の制度によって異なる。今回管理・監査体制の検討を行うのは、直接経費である。
 直接経費は物品費、旅費、謝金等の費目に分かれており、それぞれの費目について使用できる事項と使用できない事項や費目間の流用制限等の定めがあるが、その内容は各競争的資金等の制度により異なっている。また、特定の研究者が同時に複数の競争的資金等を得ている場合に、それぞれの資金の研究目的に共通に用いることのできる一つの物を、それらの資金から費用を供出して購入する、といった、いわゆる合算使用は認められていない。
 なお、補助金を不正に使用すると、いわゆる補助金適正化法に基づき、補助金の返還命令が出される。委託費の不正使用については、委託契約に基づき、資金を返還させることができる。さらに、競争的資金を不正に使用した研究者については、一定期間すべての競争的資金への申請等が制限される。

第2節 競争的資金等の不正使用の現状

 国費を原資とする競争的資金等の使用に関しては、それぞれの制度のルール及び各研究機関内でのルールが様々に存在し、研究者及び事務職員は、これらの様々なルールを遵守して研究活動を遂行することが求められている。
 ここ数年来明らかになった、科学研究費補助金等の競争的資金等の不正使用に係る事例は、大半がルール上禁じられている形で、本来使用されるべきものとは異なる費用に研究費を流用しようとした際に発生しているものである。その手法は、虚偽の請求によって資金を引き出して、他の目的に流用したり、プールするなどであり、以下のように謝金・給与、物品購入費、旅費に関するものに大別される。

(1)謝金・給与に係る不正

 このタイプの不正は、出勤表等を捏造、改ざんすることなどによって、謝金の水増しや架空の雇用者の給与の請求を行い、実態とは異なる謝金、給与を研究機関から受領するものである。
 具体的には、研究協力者に支払う謝金を、実際より多い勤務時間を勤務表に記入して大学に請求したり、研究室の学生を実際は労働の実態なしに短期賃金雇用者として雇用したとして、その賃金を大学から学生に支払わせ、支払われた賃金を研究者に還流させていたという事例が見受けられる。
 不正により得た資金は、その他の研究協力謝金や、謝金の上乗せ、研究のための消耗品等の購入等に充てられていた。

(2)物品購入費に係る不正

 これは、業者と物品購入に係る架空の取引により、研究機関から支払われた金額を業者にプールしたり、別の用途に流用したりするものである。
 具体的な事例としては、業者と結託して架空の物品を購入したとして請求書等を捏造し、支払われた代金を業者に預け金として管理させ、研究施設の費用や研究協力者への謝金に使用したり、虚偽の消耗品購入伝票を作成して別の備品を購入したり、自らに還流させ、大学院学生の学会等への旅費に使用していたというものが明らかになっている。

(3)旅費に係る不正

 いわゆるカラ出張や水増し出張によって不当に旅費を請求し、差額等を不正に取得するものである。
 具体的には、外国出張の旅費を正規価格の航空券で見積って請求し、概算払いで旅費を得ながら、実際は安い航空券を購入して、差額を取得した例がある。また、実際は出張していないのに出張報告書を出して旅費を受け取ったり、出張計画より実際の用務の日数が少なくなったにもかかわらず、概算払いで受け取った旅費を精算せずに差額を取得した事例がある。これらによって取得した差額は、外国出張に同行した研究者の配偶者の旅費の一部に充てられたり、懇親会の経費等に使用された。

(4)不正使用を防止できなかった要因

 上記のような不正使用を防止できなかった要因として、以下のことが考えられる。
 まず、謝金・給与に係る不正については、勤務の管理が研究室任せで、研究機関の管理部門が雇用者等の勤務実態を把握していなかったことが挙げられる。
 次に、物品購入費に係る不正については、研究者と特定の業者の間が極めて密接になるような取引慣行、物品の発注から納品までを研究室あるいは研究者自らが行うシステム、研究機関の事務局による検収体制の不十分さと研究用物品に関する事務職員の専門性の不足等が考えられる。
 さらに、旅費に係る不正については、旅費の概算払いについて、出張が申請どおりに行われたかどうか、航空券の使用半券や領収書を徴収していないなど研究機関のチェック体制の不備等が考えられる。

第3節 競争的資金等の不正使用が起こる背景

 研究費の不正使用が行われる背景には、いくつかの条件が複合して存在していると考えられる。
 第1に不正を行う動機があり、それはルール違反を認識しながらも不正を行うことによって得られる利益が存在するからである。その利益は私的なものもあれば、円滑な研究活動の遂行のために、請求した趣旨とは異なる研究活動に使用する場合もある。特に後者については制度的な問題も関わっていると考えられる。
 第2は不正の合理化(正当化)であり、研究者の中に競争的研究資金等の制度・運用の問題を盾にとって自らの不正行為を正当化するような意識があったり、研究者の周囲にも不正行為を必要悪として許容する組織風土が存在することが指摘されている。なお、一般的にルール遵守の意識、ルール違反を正当化する意識は、当該個人のモラルに依存するところが大きいが、組織の風土や研究活動の実態とルールの乖離など、置かれている環境にも左右される。
 第3は不正を行う機会であり、例えば、特定の者に権限が集中し、他者の監視や上司の管理が行き届かないといった組織上の不備の存在により、不正を行うことが可能な状況にあることである。
 研究者による競争的資金等の不正使用の防止策を検討するに当たっては、以上のようなことを考慮し、不正使用が起こる具体的な背景を考える必要がある。以下においては、研究者の意識の問題、研究機関の組織の問題、競争的資金等の制度・運用の問題に分けて不正使用が起こる背景の分析を行う。

(1)研究者の意識の問題

 不正使用が起こる背景として、研究者のモラルの欠如といった意識の問題が挙げられる。例えば、競争的資金等を得ると、資金は税金からまかなわれる公金であるという認識が薄れ、「自分の取った研究費は自分のもの」というような認識が見られる場合があることや、さらには、公的な競争的資金等が、人類の知の構築や国民の福祉の向上といった尊い目的のために国民の税金から支弁されていることに対する基本的な認識が研究者に欠如している場合もあり、これらのことが不正使用の温床となっていると指摘されている。
 しかし、研究者の意識を規定する要因として、こうした社会的認識の欠如からくるモラルの欠如をあげつらうだけでは問題の解決には足りない。競争的資金制度のルールや研究機関内のルールが種々混在し、守るべきルールを把握する上で混乱を招いているとか、後述する競争的資金等の制度の仕組みと研究活動、特に大学においては適切な人材養成活動のための必要条件との乖離があるとかいった、もろもろの問題が指摘されている。これらがあいまって、競争的資金等の使用に関するルールを遵守しようという意識を低下させ、不正を不正と実感しないような土壌を形成してきているのではないかと考えられる。

(2)研究機関の組織の問題

 不正使用が起こる背景の二つ目としては、競争的資金等を適正に管理できない研究機関の組織の問題が挙げられる。例えば物品を購入する場合に、研究者自身が発注から納品のチェックまで行い、研究室単位で処理しているという例もあり、本部事務職員等、第三者のチェックを受けないことにより、不正を発生させる誘因のひとつとなっている。また、研究者が事務職員に対して優位に立つ組織風土が多くの機関において見受けられ、事務職員のチェックや問題点の指摘等がしにくいことにもつながっている。
 研究機関はトップダウン型の運営がなされているものは少なく、一般的には研究者や研究室、部局の独立性・自律性を尊重して運営されているものが多い。例えば大学においては、部局単位、あるいは専攻・学科・部門といったより小さい単位で教育研究活動が行われているが、組織全体を見通した内部管理・監査については、体制構築も含め不十分ということが指摘されている。
 さらに、研究費の不正な使用が発生しても、これを不正使用を行った研究者個人の問題とし、組織の問題として捉えなかったり、調査や懲戒の基準が不明確なことなどからうやむやになるケースもあると指摘されており、組織運営の透明性が確保されていないことが根本的な問題として存在することは無視できない。

(3)競争的資金等の制度・運用に関する問題

 不正使用の背景として、競争的資金等の制度面・運用面の問題を見逃すことはできない。特に国の会計における会計年度独立の原則、いわゆる単年度会計主義と資金の配分の遅れが、競争的資金等の不正使用を誘発する要因となっていることについて、現場の研究者をはじめとして多くの指摘がなされている。
 我が国の会計制度は1年単位の単年度主義をとっており、毎年度の予算の執行は、原則的にその年度の中で行わなければならないこととなっている。競争的資金等の額は国の毎年度の予算で決められており、その執行も会計制度の範囲内で行うこととなっている。競争的資金等の交付も会計年度ごとになされ、資金の使用も交付された年度内で行うこととなっている。
 また、資金の研究機関・研究者への実際の交付が年度当初より遅れるのが普通であり、早いものでも2ヶ月遅れ、最も遅いものでは年度末にやっと交付されるというのが現状である。このため、研究の進展の流れに沿ってスムーズに資金を使用することができない。他面、年度末になると単年度会計のため、未使用額を残さないように使ってしまおうとして、不必要な物品を買ったり、費目の異なるものに流用したりすることにつながっているが、何よりも問題なのは、この年度内使用の制約は、研究機関内の事務手続きのため研究費の執行期限がさらに前倒しになっている実態があり、次年度の資金交付の遅れと相まって、かなり長期にわたる研究費の端境期が構造的に生じることである。このことが、前年度配分された研究費を不正にプールすることの背景となっていることはいうまでもない。
 繰越事由に該当し、繰越の対象となる当該年度分の業務が翌年度内に完了する見込みのあるものについては、繰越明許費制度によって繰越可能となっており、科学研究費補助金では本年度より繰越の対象となる事例を大幅に追加するなどの対策を講じているものの、研究者に制度改革の趣旨がまだ十分に伝わっていないように見受けられる。この点については、各研究機関から研究現場への正確な情報伝達が求められるところであり、資金配分機関についても直接研究者への周知に心がけるべきである。
 さらに、配分された資金の費目間の流用の制限は、研究が進展する中で当初計画とは異なる資金需要が出てくることに対応できないという指摘や、資金を使うことができる事項に制限があることにより、実際の研究活動に必要な資金需要に対応できず、架空請求等により不正にプール金を作って使用する背景になっているという指摘も多い。
 異なる競争的資金等を同じ年度に同じ研究者が複数得ることは可能であるが、特定の競争的資金等からの資金はその申請した研究にのみ使用することとなっており、類似の研究活動に対して受ける他の競争的資金等からの資金と合わせて大型の機器を買うというような、異なる競争的資金等の合算使用は認められていないことも不正な会計処理を生む背景の一つと考えられている。その他に、軽微な消耗品でも見積書や請求書等の書類を求められ、安くかつ機動的に物品の調達ができにくいことがあるという指摘もある。
 そもそも研究はその進展によって、提出した計画通りにいくとは限らない性格のものであり、それに他の事業と同様の会計制度を当てはめることは合理的でないという意見は多い。
 研究費の不正な使用を根本から防止するためには、研究者の意識と研究機関の組織・管理の両面から不正な使用を防止する方策を講ずるとともに、以上にあげた不正使用を誘発する要因となっている競争的資金等の制度・運用上の問題の解消を図ることが不可欠である。

第4節 競争的資金等の不正使用防止のための管理・監査体制の在り方

 上記第2節及び第3節において競争的資金等の不正使用の現状と不正使用が起こる背景を述べてきた。それらから浮かび上がるのは、研究者個人、研究機関の組織、競争的資金等の制度・運用それぞれについての対策の必要性であるが、中でも実際に研究費が使用される現場である研究機関における競争的資金等の管理・監査体制を改善していくことの決定的重要性・不可欠性である。
 そこで、研究機関における競争的資金等の有効な管理・監査体制の構築を目指し、組織内部をまとめ、適正に運営・管理されるよう、以下のことを踏まえ、第2部において、研究機関向けのガイドラインを提言することとしたい。なお、競争的資金等の制度・運用の問題の解消については、第3部で提言することとする。

(1)組織の適正な運営・管理

 研究機関を含め、組織の中で違法行為や不正が行われないように、組織内部をまとめ、適正に運営・管理するためには、それを担保する環境を整備し、不正等の可能性を把握し、業務上の基準や手続きを定め、管理やチェックがなされることなどが重要である。具体的には、1機関内の責任体系の明確化、2意識向上やルールの明確化等運営・管理の基盤となる環境の整備、3不正等の発生要因の把握と不正防止計画の策定、4適正な運営・管理活動、5通報窓口の設置等情報の伝達、6監査等モニタリングといったことが求められる。

(2)公的研究費の管理・監査体制のガイドラインの策定

 競争的資金等の不正使用防止のためには、研究機関による競争的資金等の管理の原則を徹底し、その管理・監査体制を構築することを研究機関に求めることが必要である。組織内部をまとめ、適正に運営・管理するために、管理・監査体制の構築に当っては、上記(1)の1から6にあげた要素を体系的に取り込むことが必要である。本検討委員会は、文部科学省として統一的にその推進を図るため、これらに基づいた研究機関の管理・監査体制のガイドラインを策定することが妥当であるとの認識から、以下第2部において、そのあるべき内容の大綱を提言するものである。
 しかしながら、ここで忘れてならないのは、研究資金の管理・監査の問題は、本来研究者自らが、国民の尊い税金によって賄われる公的研究資金への感謝とそれを不正・無益に使用することを絶対にしないという決意を込めて決定するという、自己規律の精神と手続によって律せられるべき事柄だということである。万が一にも、これを作らないと研究費の申請ができなくなる、といった「長いものには巻かれろ」的意識で、形だけを整えるものであってはならない。このガイドラインは、その自己規律による制度化のための、ひとつの導線として受け止められるべきものである。
 検討に当たっては、営利を目的とせず、また長期的な視点も重要となる研究活動が行われている研究機関の特性、とりわけ教育研究活動を自主的・自律的に行う大学の特性を踏まえることが必要であり、ガイドラインもそれを反映したものであるべきことは当然であるが、それが上述したようなこれまでの意識を引きずった微温的内容のものに堕すことがあってはならない。各研究機関・研究者においては、自己規律は自己を甘やかすことの対極にあるものだということを銘記してほしい。

お問合せ先

科学技術・学術政策局調査調整課

(科学技術・学術政策局調査調整課)

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