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今後の大学への行財政支援の方向性について(論点整理)

平成22年6月29日
大学行財政部会

1 大学を取り巻く環境の変化への対応

2 我が国の大学システムとそれに応じた政策展開

3 大学に対する財政支援

    (1) 大学の組織的活動に対する支援

      1.大学を支える基盤的経費への支援

      (ア) 現状と課題

      (イ) 今後の改善の方向性

      2.国公私立大学を通じた大学教育改革の支援

      (ア) 現状と課題

      (イ) 今後の改善の方向性

    (2) 学生への経済的支援

      (ア) 現状と課題

      (イ) 今後の改善の方向性

4 大学の自主性・自律性に基づく機能別分化


 

1 大学を取り巻く環境の変化への対応

○ 今日の「知識基盤社会」において,大学は,多様な学問の継承・発展,新たな知識・技術の創造と地域・社会への還元,時代の要請に応える知性豊かな人材養成等を行う教育研究拠点として,我が国が,持続的な発展と成長を遂げるために不可欠の存在である。

○ 近年,少子高齢化,労働力人口の減少,厳しい経済情勢の下での雇用や社会・経済的格差への懸念,財政状況の悪化,社会における安全・安心の確保等の様々な課題が生じている。
 また,国際社会においても,アジア地域の経済活動の一体化の進展,グローバル化に伴う国際的な経済競争が激化する一方,地球環境問題や食糧・エネルギー,医療・健康問題等,人類全体で取り組まなければならない問題が深刻化している。

○ しかし,このような変化は,一面,我が国が時代変化や産業構造の転換等を通じて,新たな発展・成長の道を見出していく好機と捉えることもできる。
 このような新たな方向性を見出していく上では,時代にふさわしいリーダーシップの育成,産業構造の転換に幅広く対応できる知識・技術を修得する機会の充実等が不可欠であり,大学の社会的に果たすべき役割が増大している。大学にとっても教育改革を通じて新たな発展の道へと踏み出す貴重な好機と捉えることができ,変化のスピードの速い今日,各大学がそれぞれの特色・個性を活かしてダイナミックな大学教育改革に全力を挙げて取り組むことが急がれる課題となっている。

○ 各大学にとっては,世界における学生の国際的な流動性の高まりや国境を越えた教育の質保証の進展等の世界的潮流を捉えつつ,それぞれの特色・個性に応じて様々な改革の取組を積極的に進めることが急務となっている。

○ これを踏まえ,大学に求められる役割・機能について,この時点で再認識するとともに,大学教育の質の保証・向上を図り,その教育研究機能をより効果的に発揮できる環境や,意欲と能力がある者が安心して学ぶことができる環境を整備し,より発展的な大学改革を促進する方向で,今後の大学の行財政支援について検討を進めることが重要である。

○ 大学教育について、中央教育審議会において「中長期的な大学教育の在り方について」との包括的な諮問がなされており,また,大学への行財政支援の在り方に関する論点は大学全般に及ぶ。このため,中央教育審議会大学分科会では,幾つかの部会・ワーキンググループを設け,個別テーマの議論を並行して深めている。例えば,社会的・職業的自立に関する指導,教育情報の公表の促進等の設置基準改正などを含む大学教育の質の保証・向上については「質保証システム部会」,大学院教育の施策の検証,実質化などについては「大学院部会」,社会人学生の受入れ促進,私立大学の健全な発展などについては「大学規模・大学経営部会」,アジア域内と質保証を伴う交流の促進などは「大学グローバル化検討WG」において議論し,関係の論点を整理するなど,各種の議論が行われている。
 大学行財政部会では,この度,この審議体制や審議テーマの分担等を前提として,このうち,大学の行財政に直接関わる点に絞って,議論を深め,論点整理を行った。

2 我が国の大学システムとそれに応じた政策展開

○ 諸外国の大学をみると,欧州では,国立又は州立大学が多くを占め,その教育研究活動や,学生への奨学金等に対し,政府の財政支援がなされている。また,米国では,私立が大学数の7割を占めるが,学生の7割は州立大学に在籍しており,連邦政府や州政府の財政支援に加え,奨学金等の学生支援が充実している。

○ 我が国の大学は,国立・公立・私立の各設置形態により構成されており,大学数,学生数ともに私立大学が7割以上を占め,教育支出の私費負担割合,特に家計負担割合が高い状況にある。

○ 歴史的視点からとらえると,我が国の大学は,明治以降の近代化や,戦後の経済発展における人材養成等,知的基盤の形成や社会経済の発展・成長に大きく貢献してきた。その際,大学は,設置形態を問わず共通に期待される役割・機能を有することを基盤とし,その上に,設置形態ごとの多彩な個性・特色を活かした教育研究活動を展開して,国公私立大学の全体を通じた複合的な大学システムが発展してきた。

○ このことを歴史的・国際的に確立されてきた大学制度の考え方により敷衍すれば,大学は,その設置形態を問わず,憲法に保障された学問の自由と,そこに含まれる大学の自治の理念に基づき,自律的運営により,研究者の自由な発想による研究とその研究に裏付けられた教育を行う存在であり,このことは国公私立大学すべてに共通するものである。

○ また,我が国の大学は,複数の設置形態に加え,同一の設置形態であっても,総合大学や単科大学など規模も様々であり,それぞれを構成する学部の分野も様々であって,こうした多様な大学の教育研究活動が源泉となって,これまでの経済・社会・文化の発展を支える幅広い分野の人材養成や学術の進展が実現されてきた。

○ 平成17年の中央教育審議会の答申「我が国の高等教育の将来像」は,このような我が国の実情を踏まえて,今後の大学の在り方を論じており,各大学が,その個性・特色に応じて機能別に分化していくことを想定し,それを尊重し,促しながら大学改革を進めることを提唱している。同答申は,各大学の個性・特色は,各大学が自ら選択するものであり,国公私立大学に期待される使命や役割等の区別は,必ずしも一律かつ絶対的なものではないものの,時代や社会の要請に応じつつ形成され制度に反映されてきた国公私立大学の特色を意識しておくことは,高等教育の発展と国公私立大学それぞれへの支援の在り方を考える上で,今日でもなお十分に意義を有するとの観点に立っている。
 この答申以後,数年の間に,答申の内容に沿った様々な制度的・財政的な仕組みが整備されてきている。

(参考) 平成17年中教審答申「我が国の高等教育の将来像」(抜粋)

     新時代の高等教育は,全体として多様化して学習者の様々な需要に的確に対応するため,大学・短期大学,高等専門学校,専門学校が各学校種にそれぞれの位置付けや期待される役割・機能を十分に踏まえた教育や研究を展開するとともに,各学校種においては,個々の学校が個性・特色を一層明確にしていかなければならない。
     特に大学は,全体として

    1. 世界的研究・教育拠点、
    2. 高度専門職業人養成、
    3. 幅広い職業人養成、
    4. 総合的教養教育、
    5. 特定の専門的分野(芸術,体育等)の教育・研究、
    6. 地域の生涯学習機会の拠点、
    7. 社会貢献機能(地域貢献,産学官連携,国際交流等)

    等の各種の機能を併有するが,各大学の選択により,保有する機能や比重の置き方は異なる。その比重の置き方が各機関の個性・特色の表れとなり,各大学は緩やかに機能別に分化していくものと考えられる。(例えば,大学院に重点を置く大学やリベラル・アーツ・カレッジ型大学等)

 

○ 我が国の大学制度においては,国立大学は,法律によって設置され,国からの財政措置に大きく支えられている。一方,文部科学大臣による学長と監事の任命,中期目標の提示・中期計画の認可,教職員の身分等に関し,国の関与等が設けられており,また,国立大学法人評価委員会による評価等を通じて,国立大学の教育研究活動や組織運営に関する評価と検証が求められている。
 高等教育に占めるその公財政支出の規模や,歴史的背景と相まって,その在り方に関する議論が集まることが多い国立大学は,その存立基盤や制度的特色に照らして,1.人文社会から自然科学分野にわたる世界最高水準の教育研究の推進や,大規模の施設・設備を要する研究,2.社会的な需要は必ずしも多くなくとも多様な価値観を創造する学問の承継・発展,3.教員,医師等の社会的要請に応じた計画的な人材養成,4.全国的な高等教育の機会均等の確保,5.地域の産業界と連携して,地域活性化を図る知的拠点の中核,などの役割・機能を,主な使命として担っている。
 これらの役割・機能には,国公私立の設置形態を問わず,大学全体に共通とされるものもあり,また,個々の大学の状況は多様であるが,国立大学全体として,国の高等教育政策をより直接的に体現し,改革を牽引する役割・機能を担うよう期待される。

○ 地方公共団体が設置し管理する公立大学は,総合大学や単科大学など,それぞれの地域固有の課題や歴史的経緯を背景に,多様な教育・研究活動を展開している。具体的には,看護・保健医療・福祉等の高齢化社会への対応,地域の産業の活性化や芸術文化の振興,地域の国際化への対応など,それぞれの地域の社会,経済,文化の更なる発展への貢献を主軸としている。公立大学には,これら地域社会に求められる人材の養成や,多様な教育機会の確保等,地域固有の政策を,より直接的に体現する役割・機能を担うことが求められている。
 近年,公立大学の校数と学生数は増加傾向にあり,地域の知的拠点としての期待は,全国的にも大きい。

○ 私立大学は,建学の精神に基づく特質を活かした教育研究を担うなど,我が国の高等教育の質・量の両面にわたる発展に貢献してきた。その上で,基礎・応用・開発の幅広い研究,社会の先端的動向を先取りした教育内容・方法の開発,地域から国際社会まで多様な舞台で活躍する人材養成など,私立大学は,極めて多様な教育研究を展開しており,公教育の重要な一翼を担い,高い公共性と社会的責任を有している。
 今後も,私立大学の特色である自主性が尊重されつつ,それぞれの個性・特色を生かした発展が期待される。

○ このように国公私立大学が,設置形態による特色と,大学としての共通点を踏まえて協調・協力し,社会的変化・要請に応えながら,大学全体の活性化を図り,我が国の持続的な発展・成長の基盤としての役割を果たすことが重要である。

○ なお,各大学が,その設置形態を問わず,個別の大学の歴史的経緯や分野・地域の状況により,それぞれ多様な役割を果たしている状況を十分に踏まえた高等教育政策が推進されるよう留意されなければならない。

3 大学に対する財政支援

○ 国から大学への財政支援は,大学の教育研究活動を継続的・安定的に支える基盤的経費(国立大学法人運営費交付金,施設整備費補助金,私学助成等)と,奨学金等の学生に対する経済的支援の大きく二つであった。これに加えて,平成14年度から,国公私立大学を通じた競争的な環境下で,大学の組織的な教育改革に関する新たな取組や,社会的要請に対応した取組への財政支援が行われている。
 これらの支援は,各大学の教育研究の安定的な実施を保証し,不断の改善・改革を促進するとともに,意欲と能力のある者の学びの機会の確保に,重要な役割を果たしており,全体を通じて大学教育の振興が図られている。
 このほかに,教員個人の研究活動に対する科学研究費補助金や,国家的課題に対応する研究プロジェクトへの支援等が行われている。
 大学への今後の財政支援については,基本的には,これら全体が総合的に効果を上げるように展開する必要がある。

(1) 大学の組織的活動に対する支援

○  大学の教育研究の組織的活動への財政支援である基盤的経費と,国公私立大学を通じた大学教育改革に関する支援は,両者あいまった支援方策(デュアル・サポート)として,教育の質保証・向上や,個性・特色の明確化と,機能別分化を促すために重要な役割・機能を果たしてきている。
 しかしながら,それぞれの支援を通じて,どのような成果があるのか,また,事業が効率的・効果的に行われているのか等についての検証,その検証を踏まえての施策提言や施策展開が十分でなかったとの指摘もなされている。

○ なお,大学の財務環境の面では,寄附金や受託研究等の企業等からの資金も重要な役割を果たしており,他の支援方策と組合せて教育研究環境を整備する観点から,税制上の措置の活用を含む環境整備を進める必要がある。

1.大学を支える基盤的経費への支援

(ア)現状と課題

○ 大学の基盤的経費は各大学において、教職員の人件費,教育研究の高度化に対応する施設・設備や経済的に困難な学生への授業料減免等の奨学事業への支援などに措置されている。これらへの国による支援は,大学の教育研究の特性を踏まえ,教員の自由な発想に基づく研究活動や,それに基づく高度な教育を,自律的な大学運営の下で,継続的・安定的に行うために不可欠である。

○ この数年の間,国公私立大学の法人形態に係る改革が,大学改革の一環として行われ,それによる経営改善の努力が進んでいる。一方,経済の停滞による税収の伸び悩みや,国債発行残高の大幅な増加等に伴う厳しい歳出削減の一環として,国公私立大学の基盤的経費はおおむね削減傾向が続いてきた。

○ 国立大学では,平成16年度以降,国立大学法人運営費交付金が,毎年度減額となっており(平成22年度までに830億円の削減),施設整備費も平成16年度以降,それ以前と比べて低い水準で推移している。また,国家公務員に準じた人件費改革の一環として削減の取組を行うことが求められ,このことが教育研究に深刻な影響を及ぼしつつある。

○ 公立大学では,地方公共団体が負担する設置・管理経費に対し,地方交付税交付金の普通交付税額の算定のための基準財政需要額への算入という形での措置がなされている。平成16年度以降,一定の基準に基づく単位費用が削減傾向(平成22年度までの6年間で26%減)にあり,厳しい財政状況ながら,地方公共団体の努力により,必要額を確保しているものの,多くの公立大学で教職員の人件費等が削減されるといった影響が出ている。

○ 私立大学では,経常費補助金による補助割合が,経常費全体の約1割となっており,平成18年度から平成22年度にかけて減少傾向(削減額91億円,削減率2.7%)にある。また,収入で支出を賄えない学校法人も増加し,特に地方の中小規模大学の経営状況が厳しくなっており,教職員一人当たり人件費や,施設・設備支出が減少するなどの影響が出ている。

○ このような状況において,教員の研究に携わる時間の減少,教育研究に必要な設備の更新の遅れ,図書館等資料費の減少等,大学の日常的な教育研究活動や学生支援に与える影響が懸念される。

(イ)今後の改善の方向性

○ 大学は,新しい時代の変化や社会的要請に応え,多様かつ広範な分野にわたる学術研究を総合的に行い,人類の知的資産となる新しい知識と技術を創造・蓄積するとともに,それを踏まえた教育活動を通じて,次代を担う人材を育成するなど,本来的な使命を持っている。

○ 現下の厳しい財政状況であっても,大学が,こうした役割・機能を十分に担えるよう,大学の継続的・安定的な教育研究活動を維持し,発展させるために必要な基盤的経費を確保することが求められる。また,大学の教育研究の特性を踏まえ,教育研究に直接携わる要員の人件費確保に特に配慮することが重要である。

○ その際,自主的・自律的な存在である大学は、大学への公財政支出が,大学としての機能の効果的な発揮を求めて国民から付託されたものであることを自覚し,大学の教育研究への影響も含めた評価・検証等を行い、その結果を活用し,大学の経営改善を図りながら,その資源を適正に管理し,かつ,最大限有効に活用すべきことに留意する必要がある。

 

2.国公私立大学を通じた大学教育改革の支援

(ア) 現状と課題

○ 平成14年度から,競争的な環境の下で,国公私立大学を通じた大学教育改革に関する組織的な活動支援を開始しており,これまで高い評価を受けてきた。
 ただし,事業開始から数年が経過し,事業をめぐる課題も指摘されており,これまでの成果の検証に基づいて,必要な見直しを行い,今後の改善・充実を図らなければならない。

○ 大学教育改革の支援に当たっては,大学に対する社会的要請を踏まえる必要があり,また,国際的な動向を踏まえ,我が国の大学が,学びの内容と水準を保証するため,体系的・一貫性のある教育課程を整え,それに基づいて教育を行い,その学修成果に対応する学位を授与するという学位プログラムの確立を促すことが欠かせない。
 そうした問題意識から,改革のための構想と体制を整えた大学を支援することが求められる。

○ そこで,部会では,国公私立大学を通じた大学教育改革の支援事業に関し,大学・産業界等の関係者から意見聴取を実施した。
 その結果を整理すると,以下のような成果と検討課題が挙げられる。

(取組の成果)

○大学教育の活性化

  • 教育力を高める意欲的な試みがなされ,申請と採択を通じて教育改革に対する意識が向上
  • 学部・研究科を超えた教育改革の取組に当たり,学長等がリーダーシップを発揮
  • 支援対象大学に限らず,取組の成果が他大学にも波及

○教育研究活動の改善

  • 大学の教育研究の特色が明確化
  • グローバル化の中で,我が国の大学の国際化の推進に貢献
  • 地域や産業界等の社会の要請に応える人材養成機能が強化
  • 支援対象大学において,支援終了後も事業が継続・発展

(課題)

○事業の在り方

  • 対象事業増に対応した各事業の戦略と,政策目標との関係性の再整理
  • 他の競争的資金等と重複や混同が生じないように,事業の性格の一層の明確化
  • GP事業とCOE等の拠点形成事業との違いの明確化
  • 成果の把握・分析,検証・評価の基準の明確化を通じて,各大学の改革意欲を向上
  • 申請や事業の運用に係る大学等の事務負担軽減等
  • 審査,選考過程の一層の明確化
  • 事業終了後の成果等のフォローアップ体制の充実

(イ) 今後の改善の方向性

○ 大学教育改革支援の事業を通じて,大学教育の質保証を強化し,あわせて,各大学が主体的に自らの個性・特色を明確にし,機能別に分化していくよう支援し,さらに,そうした取組が国民に分かりやすいものとなるように,次の改善の検討を進める。

    主な検討課題

    1.事業全体について

    • 明確な教育目標,修得すべき知識・能力の体系を備えた学位プログラムを提供する取組への支援を強化し,他の競争的資金等との目的の違いを明確化
    • 社会的要請が高く,また,大学教育政策として優先順位が高いものを分かりやすく提示し,重点的に支援

      社会的要請が高い政策課題として,考えられる例
      • 環境,医療等の成長を牽引する人材を養成する世界トップレベルの大学院教育
      • アジアをはじめとする国際舞台で活躍する人材養成
      • 地域活性化に貢献する人材養成
      • 学生の就業力育成
      • 学びたいときに学ぶことができる社会人の学修支援
      • その他,教育の質の向上・保証
         
    • 教育取組の成果・効果を測る指標の明確化
    • 大学間や地域・産業界等との連携体制の構築
    • 手続きの簡素化による負担軽減等,大幅な運用の改善
    • 成果や進捗状況を踏まえ,適宜,見直しを行う仕組み

    2.世界レベルの卓越した教育研究拠点形成への支援

    • 大学院教育プログラムの指標等の明確化
    • 産学官連携の下での大学院博士課程教育の実施,多様なキャリアパスの確立
    • 事業期間終了後,特に優れた取組を充実・発展させる仕組みの検討

    3.競争的な環境下で大学教育を改善する取組への支援

    • 申請,採択において,情報公開や機能別分化を促進する方策を検討
    • 成果を国民に分かりやすく示し,他大学への波及効果を高める仕組みの検討

 

(2) 学生への経済的支援

(ア) 現状と課題

○ 我が国では,高等教育への公財政支出の対GDP比が,他の教育先進国と比較して低く,また,高等教育費に占める家計負担の占める割合が高い。
 大学の授業料は,国公私立を問わず年々上昇し,教育費の負担が増加傾向にあり,経済的に困難な状況にある者が,教育費の負担増を恐れて,進学を断念することがないよう,教育の機会均等を図る観点から,教育費負担の一層軽減が課題となっている。
 また,進学希望者が,将来の経済的負担の見通しを得られず,進学を断念することがないよう,奨学金等の経済的支援に関し,きめ細かな情報提供と相談体制の強化が不可欠である。

(イ) 今後の改善の方向性

 学生への経済的支援について,以下の検討課題が考えられる。

    主な検討課題

     経済的に困難な学生が修学を断念することなく,安心して学べるよう,授業料減免や奨学金等による教育費負担の軽減を推進。

    (総合的な経済的支援の在り方)

    • 低所得層の学生への授業料減免事業や奨学金による国の支援策の充実
    • 諸外国の施策を参考とした給付奨学金,教育費減税の在り方,大学の自主的な経済的支援等の検討
    • 優秀な学生が,経済的な不安を抱えずに大学院進学を果たし,自立して教育研究活動へ参画し,高度な能力を修得させるため,TA,RA,研究奨励金(フェローシップ)等の充実
    • 大学の設置形態に配慮した教育費負担軽減の在り方についての議論

    (個人のニーズに応じたきめ細かな支援の在り方)

    • 各大学は,進学コストの提示と経済的支援の見通し(ファイナンシャル・プラン)の作成支援,高等学校も含む情報提供,相談体制の強化
    • 経済的困窮な場合に認められる返還猶予制度において,大学・大学院卒業者の雇用状況や,低所得者の割合が高い現状を踏まえ,就業状況や所得状況等に応じた減額返還の仕組みの導入,情報提供の充実

 

4 大学の自主性・自律性に基づく機能別分化

○ 平成17年度の答申「我が国の高等教育の将来像」は,各大学が,自主性・自律性に基づいて緩やかに機能別分化していくことを想定し,これを踏まえて,それに基づく高等教育政策の充実を提言している。

○ こうした方向を踏まえた仕組みの整備として,例えば,公的な質保証システムの整備,基盤的経費や国公私立大学を通じた大学教育改革の取組支援,大学間の戦略的連携による取組支援,教育課程の共同実施制度,共同利用・共同研究拠点制度の創設などが挙げられる。

○ このほか,設置形態を超えて,複数大学が参加する大学コンソーシアムにおいては,地方公共団体,産業界等とも連携し,各大学の個性・特色を生かし,地域ニーズを踏まえた教育プログラムの提供,産学連携,高大連携等が行われている。

○ 今後の大学運営では,地域・社会が抱える課題,新たな要請や雇用創出につながる人材養成等のため,大学全体の多様性を確保していく中で,個々の大学が限られた資源を集中的・効果的に投入することにより,各大学が自らの選択に基づき,それぞれの強みを活かしながら発展を図るとともに,複数の大学が連携協力するなどして,全体として多様な機能が提供されることが求められる。

○ その際,これまでの関連方策が,どのような効果・成果をもたらしたかを検証し,さらに,それを踏まえて,今後の施策展開に向けた新たな目標の設定と,それに基づく活動の展開に生かしていくことが必要である。

○ 今後の施策展開に当たっては,次の留意点が考えられる。

  • 大学への公財政支援に当たっては,各大学の個性・特色を活かし,それぞれの大学がいずれの機能を選択しても,または,いずれの機能に重点を置いても,その大学の努力に応じて支援が得られるようにする。また,取組の進展や社会的要請に応じて,関係施策を常に見直し,改善。
  • 設置形態に関わらず,複数の大学により行われる大学間連携を,その目的・機能・地域配置等に配慮しながら,重点的に支援。
  • 各大学の個性・特色を活かすための方策の効果・成果を検証し,新たな取組に活かす仕組みが必要。
  • 全国,地域レベルでの高等教育の機会均等の確保には特に留意する必要。

○ また,各大学が自らの強みを生かし,それぞれの機能を発揮できるよう,効果的な支援を進めていくためには,大学の様々な評価が適切に行われることが重要である。大学の特色を踏まえた評価の検討に当たっては,大学の規模,地域,分野等に応じて評価軸が異なること,また,大学の自己点検・評価,認証評価や国立大学法人評価等をはじめ,様々な評価の仕組みがあることを踏まえ,評価制度全体としての調和が図られることが期待され,各大学の機能に応じた適切な基準・指標と,その活用方法等に関し,調査研究・開発を進めることが求められる。

○ これらの方向性を踏まえ,各大学は,それぞれの個性・特色の明確化を図るよう,各種の施策に積極的に取り組むことが期待される。

お問合せ先

高等教育局高等教育企画課高等教育政策室

-- 登録:平成22年08月 --