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資料3 学校運営協議会制度(コミュニティ・ スクール)に関する主な意見等の整理

1.学校運営協議会制度(いわゆる「コミュニティ・スクール」)の意義や成果

● 学校運営協議会制度(いわゆる「コミュニティ・スクール」)は、保護者や地域住民が一定の責任を持って主体的に学校運営に参画する仕組みとして、これまでの成果を踏まえ、その積極的な導入の促進を図るべきである。
● 学校運営協議会制度の成果として、学校が地域に情報提供を積極的に行うようになった/特色ある学校づくりが進んだ/地域が協力的になった/学校が活性化した等の成果が挙げられている。

<学校運営協議会制度の意義>

○ 学校運営協議会制度は、一定の法令上の権限を持ちながら、保護者や地域住民が学校運営に参画するための制度である。保護者や地域住民が学校や教育委員会に意向を伝えるとともに、学校からも保護者や地域住民に意向を伝える、相互に交流できるシステムでもある。従来、教育は、学校と家庭が両輪となって協働して進めるものである、ということが言われてきたが、学校運営協議会制度の理念は、学校・家庭・地域・行政(教育委員会)の四者が一体となって進めていくべきものである。
○ 各地域や学校により、学校運営協議会を置く学校(以下、「コミュニティ・スクール」という。)としての指定までには様々な経緯があり、その実態は多様である。
○ 地域によっては、学校運営協議会の制度化以前より、学社連携・融合といった動きの中で、学校と地域のつながりを深めるということが地域社会の中で進められてきた。そのような動きがコミュニティ・スクールとしての指定につながってきた地域もある。その一方で、指定を受けたことを契機に、地域との関係をうまく構築していく努力をする地域もある。
○ 学校運営協議会制度を各学校に導入するか否かは、学校設置者である市町村教育委員会が判断するものであるが、保護者や地域住民が学校に意向を伝えるために制度化されたものであり、基本的にはその導入を推進していくべきである。その上で、どのようにすれば学校運営協議会制度が全国に広まるのか、という観点から検討をしていくことが必要である。本作業部会としては、学校運営協議会制度の成果を確認しつつ、導入に当たっての留意点や課題、今後の方向性についての考え方を示すべきである。

<学校運営協議会制度の成果>

○ 平成20年4月までに、343校(園)の幼稚園、小学校、中学校、高等学校、特別支援学校に学校運営協議会が設置されている。
 コミュニティ・スクールを対象とした「コミュニティ・スクールの実態と成果に関する調査研究報告書」(平成20年3月「コミュニティ・スクール研究会」発行。以下「調査研究報告書」という。)によると、成果として考えられていることには、「学校が地域に情報提供を積極的に行うようになった」「地域が学校に協力的になった」「学校が活性化した」などの要素が高く評価されている。
○ 「地域の活性化」「地域教育力向上」「家庭教育力向上」などの校外環境については、十分な成果を感じていない関係者も多く、コミュニティ・スクールに指定したからといって直ちに地域が活性化するというわけではなく、一定の年数が必要であると考えられる。全般的に、指定から数年を経ている学校については肯定的な回答が多くなっており、ある程度実績を重ねた結果、成果が上がっているものと考えられる。
○ また、指定の経緯という点から見ると、校長の意識として、学校や保護者・地域住民の意向により指定を受けたと認識されている学校の方が、教育委員会や首長の主導で指定を受けたと認識されている場合よりも成果についての肯定的な回答が多く見られる。
○ コミュニティ・スクールにおいて、保護者や地域住民の声が学校運営に反映され、地域の協力の下、様々な取組が行われているなど円滑に機能している場合には、学校運営協議会が定期的な会議を行うだけでなく、学校運営協議会で出された意見・提案を具体的に実行する組織を持っている場合が多いという指摘もある。
 例えば、学校支援ボランティアが盛んな学校では、地域住民が日常的に学校に出入りしているため、学校や教職員のことをよく理解し、教職員も地域のことや学校運営協議会の制度趣旨をよく理解しているため、学校運営協議会における意見・提案が実現しやすいという意見もある。

<コラム1>学校運営協議会制度の成果

 全国のコミュニティ・スクール(平成19年7月1日現在)を対象とした意識調査では、コミュニティ・スクールに指定されてから実際に得られた成果について、「当てはまる」又は「ある程度当てはまる」と回答した項目で8割を超えているものは、「学校は地域に情報提供を積極的に行うようになった」(96.2%)、「地域が学校に協力的になった」(87.0%)、「教職員の意識改革が進んだ」(83.8%)、「学校が活性化した」(82.1%)、「特色ある学校づくりが進んだ」(81.7%)となっている。
 一方、5割に満たないものは、「適切な教員人事がなされた」(30.8%)、「いじめ・不登校・暴力など生徒指導の課題が解決した」(40.5%)、「児童生徒の学力が向上した」(42.2%)、「家庭の教育力が上がった」(44.8%)となっている。
 (※「コミュニティ・スクールの実態と成果に関する調査研究報告書」(平成20年3月「コミュニティ・スクール研究会」発行)より)

2.学校運営協議会制度の課題と今後の方向性

● 学校運営協議会を置くメリットが教育委員会や学校関係者に理解されていないという意見もあり、積極的な情報発信を行っていくことが必要である。
● 学校運営協議会の法律上の権限(学校運営方針の承認、教職員の任用に関する意見の申出等)が十分に活用されていない場合がある。学校運営協議会の役割として、法律上の権限を活用し、保護者や地域住民の意見の反映を図るという機能をもっと積極的に打ち出していくべきである。
● 教職員の任用に関する意見の申出については、活用されていない面もあると考えられるので、適切かつ効果的な活用例を示していく必要がある。
● 学校運営協議会の運営を継続し発展させるための工夫(教職員の人事、活動資金の調達・運用、教育委員会の支援等)について、先進的な取組例を見極めつつ、さらに具体的な検討を行うべきである。

<メリットの情報発信>

○ コミュニティ・スクールの指定校数は着実に増加しているが、これまでのところ、特定の地域に偏っているのが現状である。今後、学校運営協議会制度に全国的な広がりを持たせていくためには、制度を導入していない地域には、どのような問題があるのかという点も分析していくことが必要である。
○ 学校運営協議会制度を導入していない教育委員会や学校関係者からすると、この制度のメリット・デメリットが見えにくいのではないかという意見もある。この制度により、その学校の教育内容や質、子どもがどのように変わったのかや、学校と地域との関係がどのように改善されたのかといったメリットを、もっと積極的に情報発信していくことが必要である。
○ 学校運営協議会制度は子どもたちのために進めていくものである。指定を受けている学校について、例えば、子どものためになる教育課程が実現できているのかや、教員が育成されているのか、実際に子どもたちがどのように成長しているのかといった観点から、しっかりと見極める必要がある。
○ 一方で、学校運営協議会制度を導入したことによる成果については、子どもの変化が制度の導入自体によるものなのか、学校支援地域本部のような取組を合わせて行っていることによるものなのか、明確に判断しにくい場合がある。今後、各地域における様々な取組事例やその成果などを集約することにより、学校や地域の特性を考慮し、どのような場合にはどのような成果や特色が出やすいのかを整理することができるのではないか。

<学校運営協議会の権限の活用>

○ 学校運営協議会制度の導入にあたっては、校長や教育委員会に学校運営について意見を述べる、教職員の任用について任命権者に意見を述べるといった法令上付与された権限の観点よりも、地域が学校を支援するという観点から導入している場合が多い。調査研究報告書によると、教職員の任用に関する意見が出された学校の割合は2割に満たないという結果が示されている。
○ 学校運営協議会制度を展開していくに当たっては、学校運営協議会の役割について、学校運営に対して保護者や地域住民の意見をより一層反映させ、学校運営の改善を図るという機能を強調した上で、全国に広めていくべきである。

(教職員の任用に関する意見)

○ 教職員の任用に関する意見については、この権限が濫用されないかとの懸念があるために、活用されていないという面もあると考えられる。制度の趣旨や効果的な活用例を伝えていくことも必要である。
○ 教職員任用に関する意見を活用した例として、ある小学校で学校支援ボランティアの活動をしていた学生が教員採用試験に合格したため、そのまま当該小学校で採用したいという意見を都道府県教育委員会に申し出て実現できた例がある。
○ 教職員の任用に関して意見を述べるためには、日常的に学校の様子を知らなければ難しい。学校運営協議会の意見・提案等を実現するために、学校運営協議会の下に置かれた実行組織のメンバーが、頻繁に学校に出入りしているような場合には、学校や教員の状況をよくわかっているため、そのような学校では任用に関する意見が通りやすいということも指摘されている。

(学校運営協議会の権限の段階的活用)

○ 学校運営協議会を導入していくためには、法律上付与されている権限を最初から最大限に活用するよりも、最初は「学校の支援活動」を中心に始めながら、次に「学校運営の基本方針の承認」に重きを置いていき、最終的には「教職員の任用に関する意見」も述べていくことができるように段階を追って取り組むという考え方もある。
○ 教職員の任用に関する意見の取扱いをはじめとして、学校や教育委員会の側に学校運営協議会を置くことに関する不安感がある場合や、保護者や地域住民の側にも、与えられた権限をどのように行使すれば、子どもや学校のためになるのか、直ちには判断できない場合もある。地域の実情に応じた形での普及を図ることが必要である。

<体制・組織の維持強化等>

○ 学校運営協議会を新たに設置し、その成果が実感できるようになるまでには、ある程度の時間がかかる場合もあることから、中長期的な視点を持ち、腰を据えて取り組んでいくことが必要である。このため、予算や権限、その他の工夫により、学校運営協議会の組織を継続的に展開させていく仕組みが必要である。

(教職員の人事)

○ 学校運営協議会が機能するか否かは、校長をはじめとする管理職の意識によってかなり異なってくる。調査研究報告書では、コミュニティ・スクールにおける学校運営協議会の主たる校内担当者は、教頭が担っている場合が多いという結果もある。管理職の果たす役割や管理職の人事は、学校運営協議会を活用する上で大きな要素となる。
○ 学校運営協議会を置いた初年度は、学校の中で教職員の共通理解が十分でない場合がある。2年目になると、ある程度要領を得て、前年度の積み重ねの上に活動が充実してくることが考えられる。こうしたことを踏まえて、数年間を見越した教職員の人事配置を行うよう、都道府県教育委員会と市町村教育委員会における配慮が期待される。
 また、教職員の意識の向上を図るため、学校運営協議会の委員と、委員ではない教職員とが懇談などをする場を持つことも有効な方策の一つと考えられる。

(活動資金の調達・運用)

○ 調査研究報告書によると、コミュニティ・スクールが教育委員会に期待する役割としては、「予算措置」が最も多い。学校運営協議会の意見・提言等を実現するための学校支援活動が盛んになれば、活動するための資金が必要になるので、これからはファンド(活動資金の調達・運用方法)の問題を検討することも必要となってくるのではないか。
○ 活動資金については、NPO法人となった団体がお金を管理する仕組みをとることも考えられる。

(教育委員会の役割)

○ 教育委員会は、学校の発意に任せるだけではなく、学校運営協議会をより円滑かつ効果的に運営していくための仕掛けを考える必要がある。学校の努力だけでは対応できない予算面などの条件整備を行うことが、教育委員会の役割として期待される。また、予算のほか、例えば学校運営協議会の委員やボランティアの人材を探し出す際に、教育委員会の行政としての力が役に立つ場合があると考えられる。
○ 地域の協力を得て施策を行うことは、教育に限らず福祉や町づくりなどの分野においても幅広く行われている。様々な施策に地域の力を取り込むことは非常に重要であるが、一方で、特定の意欲のある地域住民だけが協力し、それに頼り切っている場合もある。特定の地域住民の力のみに頼るのではなく、協力を得られる人材を継続的に、幅広く確保していくための工夫も必要である。
○ 学校・家庭・地域・行政(教育委員会)が一体となってコミュニティ・スクールの取組を進めることは重要なことであるが、様々な制度や取組と相まって、関与・協力する者が増えていく状況がある。関与・協力する者の間で共通の問題意識を持って取り組む必要がある。

<コラム2>学校運営協議会の権限の活用、校内担当者、教育委員会に期待する役割

 全国のコミュニティ・スクール(平成19年7月1日現在)を対象とした意識調査では、学校運営協議会において「教職員の人事に関する意見が任命権者に対して出されたこと」があったと回答した割合は17.8%で、2割に満たない。
 また、その出された意見の内訳(複数回答)については、「教員人事に関する一般的要望(部活動の指導ができる若い教員を配置して欲しいなど)」が72.7%となっている一方、「自校の特定の教員を転出させないよう要望する意見」は27.3%、「他校(同市区町村)の特定の教員を自校に任命するよう要望する意見」は24.2%となっているなど、それ以外の意見は3割に満たない。
 学校運営協議会の主たる校内担当者の校務分掌上の位置付けについては、「教頭」が46.5%、「教務担当」が8.6%、「コミュニティ・スクール担当」「その他」が7.6%、「副校長」「地域連携・教育担当」が7.0%、「校長」が6.4%などとなっている。
 教育委員会に対して期待するコミュニティ・スクールに関する支援については、「コミュニティ・スクールのための予算措置」が95.7%、「他の指定校に関する情報提供」が80.0%、「学校運営協議会の委員研修の実施」が70.8%、「委員以外の教職員・住民・保護者の研修の実施」が57.8%、「指導主事等による定期的なアドバイス」が54.1%となっている。
 (※「コミュニティ・スクールの実態と成果に関する調査研究報告書」(平成20年3月「コミュニティ・スクール研究会」発行)より)

3.学校運営協議会制度と他の制度等との関係について

● 学校評議員制度、学校評価など、地域住民等の声を学校運営に反映させるための他の仕組みとの関係では、それぞれの制度趣旨を整理しつつ、地域の実態に応じて導入することを基本として考えるべきである。
● 学校運営協議会自体は学校運営に保護者等の意見を反映させるものであるということを基本的な考え方とする。その上で、地域住民の力を学校運営の支援に活用する機能を、学校運営協議会が付加的に果たしていくことも、学校運営への参画をより効果的にすると考えられる。
● 教育委員会から校長への権限移譲を進め、そこに学校運営協議会を関与させていくことで、より学校運営に対して保護者や地域住民の声が反映できる幅を広げていくべきである。また、各教育委員会における取組状況を踏まえながら、今後、学校運営協議会に付与すべき新たな権限や役割はあるかという点について、国は継続的に検討していくことが望まれる。

<学校運営に保護者・地域住民の意見を反映させる仕組みとの関係(学校評議員制度、学校関係者評価等)>

○ 学校運営協議会制度と同様に、学校運営に保護者や地域住民の意見を反映させることを目的とした制度として、学校評議員制度と学校評価(学校関係者評価)がある。
○ 学校評議員制度は、校長が必要に応じて学校運営に関する保護者や地域住民の意見を聞くための制度であり、校長の求めに応じて学校評議員が個人として意見を述べるものである。学校評議員の意見は、学校運営協議会の意見と異なり、合議によるものではないこと、校長の意思決定に対し直接影響を及ぼすものではないことなどの違いがある。学校運営協議会を置く場合には、学校運営協議会の委員が校長の求めに応じて個人としての意見を述べることで、学校評議員と同様の役割を果たすことも考えられる。
○ また、平成19年の学校教育法施行規則の改正により、学校の学校運営状況に対する自己評価結果を踏まえた保護者等の学校関係者による評価を実施することが努力義務化された。この学校関係者評価との関係についても、学校運営協議会の下部組織として学校関係者評価を行う組織を設けている場合もある。学校運営協議会が学校関係者評価を行う組織の役割も果たす場合や、学校評価のための組織を、学校運営協議会の下の一組織として位置付ける場合も考えられる。
○ それぞれの制度の導入趣旨を踏まえつつ、学校や地域の実態に応じて導入することを基本として考えるべきである。

<保護者・地域住民が学校を支援する仕組みとの関係(学校支援地域本部事業、放課後子ども教室事業など)>

○ 地域住民がボランティアとして学校を支援するための取組として、学校支援地域本部がある。学校運営協議会と学校支援地域本部の目的は、本来異なるものであるが、実態として、学校運営協議会と学校支援地域本部の役割の違いがわかりにくくなっているという指摘もある。このため、学校運営協議会の目的や役割を改めて明確にすることが必要である。

(学校支援地域本部の役割)

○ 学校支援地域本部は、学校を支援するため、学校が必要とする活動について、地域住民等のボランティアが協力するものである。国が予算事業として各地域における取組を促進しているものであり、法令上に役割や権限の規定があるものではない。校長や教育委員会に対して意見を述べるなど、学校運営そのものに参画することは、役割として想定されていない。複数の学校に対し1つの本部が置かれる場合もあれば、1つの学校に1つの本部が置かれる場合もある。

(学校運営協議会の役割)

○ 学校運営協議会は、校長や教育委員会に対する権限や役割が法令に規定されており、保護者や地域住民の意見が学校運営に直接反映されることを制度的に担保し、保護者や地域住民と学校・教育委員会とが、学校の教育目標の設定や達成に協働して責任を果たす仕組みである。
○ コミュニティ・スクールの多くでは、学校運営協議会の下に学校を支援する実働組織のようなものを置いている場合が多く、授業や学校行事の補助、登下校の安全確保など、結果的に学校支援地域本部等の取組と似たような役割を果たしている場合もあるが、前述のように、これらの取組は、学校運営協議会自体の機能によるものではなく、学校運営協議会の意思に基づき動く、いわば実働組織が行っているものである。意見の反映を目的とした学校運営協議会そのものと、学校支援を目的とする学校支援地域本部とは、本質的に異なるものである。

(学校運営協議会が地域の力による学校支援の機能を担うことについて)

○ 今後の学校運営協議会の在り方としては、学校運営協議会の本来の役割が、法令上の権限を持ち学校運営に参画するものであることを改めて明確にする必要がある。
 その上で、学校運営協議会の下の実働組織が、学校や地域の実態に応じて学校支援を行う役割を付加的に果たしていくことも、学校運営への参画をより効果的なものとすると考えられる。
○ 学校運営協議会の関係者が、実働組織の学校支援活動を通じて学校に日常的に出入りすることで、学校の状況、教員や子どもたちの実態がよくわかってくるため、より効果的に学校運営に関与していくことができるという見方もある。このため、例えば学校支援地域本部のコーディネーターや学校支援ボランティアを務めている地域住民を、学校運営協議会の委員としたり、学校運営協議会が、学校支援地域本部の支援活動を企画立案する役割を果たすことで、学校運営協議会の制度上の役割である、学校運営に保護者等の意見を反映させるといった機能も、より効果的に発揮されるものと考えられる。
○ 例えば、一つの整理の仕方としては、学校運営協議会が学校支援の方針を決定し、その方針の下で学校を支援する実働組織が学校を支援する取組を担う、ということが考えられる。また、学校や地域によっては、保護者やボランティアの学校参加という段階から、学校評価委員会や学校支援地域本部のような取組を統括する機能を学校運営協議会が担うことも考えられる。
○ 学校運営協議会や学校支援地域本部のような取組をどのように取り入れ、連携させていくかといった方法については、基本的には、市町村教育委員会が、学校や地域の実態に応じた形を取ることが望ましい。ただし、学校運営協議会制度や学校支援地域本部のような取組の趣旨などを踏まえた上で進めること、また、学校の様々なことに関与・協力する者が増えていく中で、関与・協力する者の間において共通の目的意識や問題意識を持ち、有機的な連携をとっていくことが不可欠である。

<教育委員会や校長の権限との関係>

○ 学校や地域の実態によっては、段階を追って学校運営協議会制度の導入・活用を図っていくことが考えられる一方で、取組が進んでいる地域においては、今後、学校運営の様々な部分に対して、より一層保護者や地域の声を適切に反映させていくということも期待される。
○ 例えば、教育委員会から校長への権限移譲を進め、そこに学校運営協議会を関与させていく方法や、予算に関する校長の裁量を大きく持たせることなどが考えられる。
○ 国としては、各教育委員会における取組状況を踏まえながら、将来的に学校運営協議会に新たに付与すべき権限や役割はあるかという点について、継続的に検討していくことが望まれる。

お問合せ先

初等中等教育局初等中等教育企画課教育制度改革室

(初等中等教育局初等中等教育企画課教育制度改革室)

-- 登録:平成21年以前 --