中央教育審議会教育制度分科会第３回地方教育行政部会会議次第

資料６

地方教育行政部会（第２回）における意見（論点ごと）

１．教育委員会の意義・役割

中立性、安定性、継続性の確保

○		教育は、一自治体の問題としてではなく国家の問題として捉えるべき。この場合、その中立性、安定性、継続性を確保することは大事であり、教育行政の執行体制として、長から独立の機関が担うべき。ただし、現行の教育委員会制度が良いのかどうかは議論すべき。
○		どんな首長であっても、教育が常にそれなりの水準を持って保たれるということは大変重要。また、教育はそう頻繁に改革されてよいものではない。
○		首長が替わり、従来と違うことや新たな選択を迫ることになれば、学校現場に混乱が起きる。教育が首長から距離を置いていることは大事。また首長がマニフェストに教育まで掲げた際、どこまで踏みこめるかについて議論すべき。
○		政権が変われば自治体の行政全体の方針・総合計画が変わる。教育行政もその一部としてそれに沿ったものでなくてはならず、独立性があるかどうかは微妙。
○		首長から独立した執行機関の教育委員会が、チェックアンドバランス機能を果たす必要性は理解できるが、新しい教育や変化が求められる時代には、これらは弊害ともなる。
○		日本どこでもいつでも等しく義務教育を受けられる良さを守る、この点についても議論すべき。

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第１回における意見≫

○		政治的対立の厳しいところでは、教育委員会制度による政治的中立、レイマンコントロールが必要。戦後の日本の教育で最も不幸だったのは、イデオロギー対立、政治的対立が教室まで持ちこまれたこと。国旗国歌問題がその典型だ。首長が替わることで教育が変わることがないよう、政治的中立性を確保しておく必要がある。
○		教育委員会制度について、制度をどう変えていくかということではなく、運用でどこまで活性化できるのかをまず考えるべき。
○		運用の問題と言うが、どんな制度であれ、見識のある人がリーダーシップを握れば良い行政ができるのは当たり前である。
○		どのような人が市長になるのかにかかわらず、教育が適正に行われるよう制度的保障が必要。教育委員会制度を撤廃し、とんでもない市長が当選した場合、大変なことになる。教育はあまりぶれてはいけない。

レイマンコントロール

○		教育は全国民が関わることであり、まったくの素人はいない。
○		教育の問題は、誰もが真剣に考えることができるものであり、教育委員は大局的な判断をなすことができる。議論が伯仲することはあるが、それによって事務が遅滞することはない。
○		もっと国民の判断を信頼すべきであり、個人に選択の機会を与えることこそ、究極のレイマンコントロールである。

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第１回における意見≫

○		レイマンは一般に「素人」と訳されるが、教育という点での素人が教育行政ではプロだということはあり得る。
○		レイマンコントロールは緊張感を持つという役割がある。裁判員制度と同じで、専門家だけだと偏った方向へ行くという考え方が、レイマンコントロールに道を開いている。
○		レイマンは重要なコンセプトである。これまで素人という意味合いが強かったが、むしろ予断や偏見を排して事柄に臨む人たちと考えるべき。
○		教育長もレイマンの教育委員に説明して合意されないと決裁できない。この制度は緊張感がある。このような特長を発揮できているかどうかは運用の問題である。
○		レイマンコントロールの考え方は大事にしたい。教育委員会が教育の専門家だけで構成されるのはいかがか。レイマンは素人でなく、一般常識人ととらえるべき。一般常識人たる国民の代表が、教育について意見を言う機会を大事にしないと、特定の人間だけで教育が動いてしまうことになる。
○		教育長の役割は大きい。全くのレイマンではなく、ある程度の経験者であることが必要。

教育委員会の在り方

○		何のための改革かを考えるべき。問題として、現場の教員の質の低下、学校のガバナビリティー(管理運営能力)の欠如がある。これらの改革が必要であり、それをもたらすための制度となっているかどうかを議論すべき。
○		教育委員会の見直しの視点として、個々の教員の人格、見識にすべてを期待できないならば、それを制度で担保できないか、教育委員会制度が実際に機能しているのか、教育の在り方と社会の目指す方向のベクトルが一致し、それを支える制度として教育委員会が機能しているか、の3点がある。
○		教育行政において説明責任を果たすのが誰なのか不明確なことが、今の教育委員会制度の課題である。
○		一概に教育委員会制度といっても、都道府県から小さな町村まで様々。今求められているのは、画一的なシステムではなく、教育施策・改革に挑戦する自治体に、周りが引っ張られるような在り方である。
○		教育においてミニマムスタンダードは重要であるが、地方間格差を作ってはならないわけではない。伸びる部分を抑制する必要はなく、自由競争の下で、よい教育をした地域が刺激を与えて、良い取組が広がってゆく底上げが望ましい。
○		教育委員会の問題は制度の問題である。普通の人による運用であってもうまく機能するような効率的な制度とすべき。
○		地域が柔軟に教育施策に取り組めるよう、都市の規模、能力、意欲に応じて権限を移譲し、教育委員会の活性化を図ることが大事。

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第１回における意見≫

○		小中学校の現場が教育委員会を向いている。教育委員会は首長を見ないで都道府県に直結している。都道府県は文部科学省の方を見ている。このような点が批判や物足りなさを生んでいるのではないか。
○		政令市、中核市、特例市、その他の市町村は、抱えている問題や行政資源もそれぞれ違い、これを一律に議論することは無理。現行の地教行法について、可能な部分を標準法化することや、規模の違いによって教育委員会の運営や構成に選択肢を与えるようにしても良いのではないか。
○		独立行政委員会は、１９世紀の終わりにアメリカで生まれ、戦後、日本でも公安委員会や農業委員会としてつくられた。その後、性質が変わってきている。現在、制度の在り方について問題提起されている以上、そこまで立ち返って考える必要がある。
○		地方分権では、それぞれの地方が自ら望ましい組織を考えていくことが、自己決定、自己組織権として重要。地域が責任を負うのが地方分権の理念とすると、現在の教育委員会制度は地方の裁量を縛っているのではないか。このことから必置規制は見直すべき。
○		一定のミニマムの基準を満たさなければならないとは思うが、他の形態で合理的なものがあれば、それを選択する余地があっても良い。

教育委員の在り方

○		個別の教育委員会において問題があるとしても、それは、委員自身の責任に加え、委員を選任した長や、同意した議会にも責任がある。
○		市町村の教育長の大半が校長経験者であったり、委員も名士であったりする。結局は人材の充実・確保を図るべき。
○		教育委員が非常勤、合議制というところに限界がある。委員は月一回の定例会しか集まらず、また自分の本当の職業を持っているため、結局事務局主導型になる。教育委員は、市民の良識、市民の見識を十分に発揮できるようにすれば十分だ。

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第１回における意見≫

○		教育委員は選挙で選ばれるわけではなく非常勤であることから、非力であり、当事者能力に欠ける。
○		教育委員に見識のある人を選べば解決できる問題は多い。総じて首長は教育委員の選任に無頓着である。
○		教育委員が名誉職にならないよう、現場主義を徹底し、できるだけ学校現場や教職員、社会教育委員の会合に出てもらうようにしている。
○		教育委員会が機能していないのは、人材に問題があるのではないか。小さな町村では人材の確保の面で困難。
○		教育委員の人材が問題。市町村合併を機に人材の一新をしないといけない。
○		本当に民意の反映というのであれば、公選制の仕組みが考えられても良い。

教育長の在り方

○

平成10年中教審答申に盛り込まれた「教育長と教育委員の兼務の撤廃」が実現されていない。教育長は自ら議案を提出し、自ら審議に加わる中で、非常勤の委員がそれらを否定するのは難しい。

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第１回における意見≫

○

教育長と教育委員長の２本立ての制度が小規模の市町村にとって必要なのか。教育長が教育委員会を代表するという選択肢があっても良い。

教育委員会事務局の在り方

○		教育委員会事務局職員の首長部局からの独立した人事、すなわち教育委員会による事務局職員の人事権の把握（せめて室長、課長クラスの人事考課）や教育委員会自体の政策評価が必要。
○		事務局職員が首長部局と相互に人事交流をしていることや、教育長は事務局のエリートが繰り上がる慣例から、教育の中立性は、実際は叶えられないものではないか。
○		教育委員会と事務局の関係だが、現実は、膨大な事務量を抱える事務局が、教育委員会を審議会的に扱っている。

≪

第１回における意見≫

○		教育委員会は一般人の意見を反映する点で民主的な制度とされているが、行政は複雑で高度になってきている。このため事務局が多くの事務を処理し、それを承認するという仕組みになってきており、事務局が複雑で不透明になっていることに対し、不信の念が生まれている。
○		教育委員会についても、教育委員だけではなく教育長をはじめとする事務局の在り方も問われるべき。

２．首長と教育委員会の関係

○	首長と教育委員会の相互理解の上に教育が成り立つのであり、年に数回、首長と教育委員会の話し合いの場を設け、そこで首長の考えを教育委員会に理解してもらうことが重要。ただし、実際には、首長の教育への理解に各自治体で温度差が大きい。
○	首長との関係については、一般的に首長が自らの意思で選んだ委員であるので、良好な関係であるはず。しかし選挙のタイミングなどで、うまく連携できない時期もあると思うが、それこそ教育委員会の中立性が機能している証左である。

≪

第１回における意見≫
■首長と教育委員会との連携

○		現在の教育委員会制度は、いささか中途半端な制度であり、首長と教育委員会との間で、狭間ができてしまう。お互いに頃合加減を見るスキルが重要。
○		首長が学校を訪問したり、教育委員と定期的に協議したり、小中学校の校長の研修会に参加して直接議論したりすることで、学校教育に首長の意見を反映できる。
○		多くの首長は「教育委員会があるから私は遠慮します」という発想。相互の連携のノウハウや首長、議会の果たすべき役割についても提言すべき。
○		教育委員会と首長の連携が良いところほど、教育行政がうまくいっている。教育委員会は、地域の慣行や制度の枠内で政策を執行しようとする傾向があるが、首長は、教育委員会よりも住民の要求をストレートに受けるので、制度の枠や慣行を度外視した発想で地域の教育問題を考え、教育委員会に問題提起する。そういう緊張関係が良い結果につながっている。

■首長と教育委員会との役割分担

○		首長には教育行政を担いきれないもどかしさがあるが、全てを首長がやるのではなく、独立行政委員会として教育委員会が機能すれば良い。
○		社会教育などについて、首長の意見が通らないから首長に事務委任をするというのではなく、図書館や文化施設の管理運営を財団に委託するなど工夫すべき。
○		生涯学習や青少年教育についての首長の意欲と認識に濃淡がある。生涯学習にしても、あれは教育委員会の仕事だということで済ませてしまう。急速な高齢化の中で、生涯学習、生涯スポーツの振興は公共事業よりも大事な問題であり、首長は真剣に取り組むべき。
○		青少年の問題行動への対策には乳幼児期の対策が必要となる。青少年教育と家庭教育についても認識を持ち、首長と教育委員会が密接に連携していくことが必要。

■首長・議会の在り方

○		首長や議会の在り方も論点である。首長や議会が、見識を持って教育について真剣に考え、人的にも財政的にも投資をするようにすべき。
○		教育の背後にある地方自治制度についても、提言をしても良い。
○		教育委員会のみを取り上げるのではなく、首長や議会が教育行政にどう関わっていくか教育委員会、首長、議会それぞれの役割分担や連携の在り方について議論が必要。
○		ある制度の改革について、知事部局の類似制度との均衡から実現できない場合もある。

■予算に関する権限

○		教育委員会は財政自主権がないため、首長に見識がない場合、教育に関心も予算も振り向けられない。
○		都道府県の教育庁の予算の大半は市町村立小中学校の教員分を含めた人件費であり、裁量が少ない。
○		教育委員会に一定枠の予算をわたして、教育委員会の責任で使えるようにし、それを市民が政策評価するようにしている。

３．市町村教育委員会の在り方、国・都道府県・市町村の関係

国、都道府県、市町村の関係

○		地方分権の進展により、一般行政においては権限委譲が進んだが、教育行政においては、教育に対する国民の関心の高まりを背景として、県から市への指導強化への要請が高まっている。そのほとんどは義務教育に関する教育内容や教員の資質に関するもの。
○		全国的な義務教育の保証という点をかんがみれば、義務教育の実施の担保と地方分権はなじまない部分がある。
○		国、県教育委員会、県教育事務所、市町村教育委員会、学校という縦系列の長さの中で、権限の無いものが強く受け止められ、硬直化する仕組みとなっている。国の通知を県、市が単に学校現場に流すだけではなく、県や市それぞれが、何ができるのかを考えるべき。
○		教育はあくまでサービスであり、利用者個人が選べるような在り方が望ましい。ただし全くの自由選択である財サービスとは異なり、個人がうまく選択できるよう行政の関与が必要。その関与は、人々のニーズを熟知した市町村が行うべき。
○		現代の行政ニーズの多様化の中では、何が「最適な教育」なのかは必ずしも明らかでなく、地方がそれぞれに切磋琢磨して最適な教育の在り方を模索すべき。
○		県の教育委員会は、市町村や学校における情報開示を積極的に促して、評価機関としての役割に特化し、指導力不足教員の認定や分限免職の指針等、教育のインフラづくりをすべき。
○		どこでもいつでも等しく義務教育を受けられることができる、そうした良さとその維持についても議論すべき。合併が進む一方で小規模でとどまる自治体もある。また中核市とそれ以外の市町村ではかなり状況が異なる。
○		上意下達と言うが、国では各界の意見を反映し、内容を吟味できるが、町村レベルではできないことが多い。また、権限とともにお金も一緒におろされるのであれば、逆に格差が広がる。規制を緩和すれば良い教育ができるのかどうか、確認する必要がある。
○		過疎過密が進み、経済格差も広がっている。教育の機会均等も満たされていない。自由の名の下に規制緩和が進んでいるが、国、県、市町村は、一体となってこうした格差や偏りを調整する役割を果たすべき。
○		子どもや住民に最も身近な市町村教育委員会や学校が、ニーズや実質をきちんと把握し、自立し、自ら批判し責任ある教育行政を担う仕組みが大事。

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第１回における意見≫

○		政令市を抱えている県では、政令市と県との関係が大きな課題である。
○		市町村立の小中学校と都道府県立の高等学校では状況が違うのではないか。高校は管理が行き届いていない。方面別教育委員会でもつくらないといけないのではないか。

教職員の人事

○		中核市は研修の権限は委譲されているが、人事権は委譲されていない。人事として見通しが立たないため、市に研修権限を与えられても、実際の研修効果を得られるか課題である。
○		教員の不祥事の説明責任は、任命権者である県が負うのか、市町村が負うのか曖昧であり問題。どちらが権限をもつのかという点ではなく、どちらが説明責任を果たすのかという点から検討すべき。
○		教員の人事について、県は市町村の納得が得られるよう改善が必要。小規模な市町村で研修をするのは困難であり、県が事前に資質を担保してから送り込むべき。
○		中核市へ人事権を移せという話があったが、多くの市町村は今後合併が進んでも10～15万人であり、なお人事権について県と市町村の関係が問われる。
○		私立学校同様に、教職員の任免権を学校におろし、教員にも学校を選べる選択肢を与えることが望ましい。へき地の教員確保の問題については、画一的な教員給与体系を改め、へき地では手厚く給与を支払うなど、弾力的な給与体系を市町村レベルで選択できるようにすべき。
○		実際の市町村教育委員会の実情は非常に厳しい。例えば辺地においては、給与を手厚くといっても財源が無い。
○		学校で教員採用を行うことについては、現在、アメリカにおいて、先生が年度途中により優れた学校へと移動してしまうスクールホッピングという大きな問題が起きている。

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第１回における意見≫

○		都道府県が持っている人事権を市町村に移せという議論があるが、懲戒処分や採用も含めて考えると無理がある。ある程度広域でやった方が良い。
○		県費負担教職員制度は市町村にとって窮屈な部分がある。離島へき地を抱えている県では広域人事が必要であり、制度は廃止すべきではないが、広域人事を基本としつつ市町村のイニシアチブが働くように工夫すべき。

４．学校と教育委員会との関係、学校の自主性、自律性の確立

○	自主性・自律性の向上は必要だが、ナショナルミニマムを保障するような仕組みが埋め込まれていることが必要。
○	地域間格差、学校間格差、学級間格差が厳然としてある。それを考慮せず画一的に行政を行っていくと、子どもの状況や保護者のニーズから乖離してしまう。
○	何が最適かを個人の選択に委ねた場合、地域差や学校差が生まれ、学校の廃校にさえ至りうる。国として教育のスタンダードを全て取り払うことがよいのかどうかの検討が必要。
○	ガバナビリティの欠如を解決するには、学校長に予算などの権限を与え、また責任を負わせるべき。コーポレートガバナンスに近いものを学校に求め、その学校を支援する市町村（すくなくとも中核市以上）の教育委員会に、教員の任命、免許状等の基本的な教育行政の権限を与えるべき。
○	評価から説明責任、さらにその先の具体的な取組みへと好影響が循環するよう、評価システムの確立が重要。その際、画一的な評価システムを打ち出すのではなく評価基準はそれぞれの学校ごとにＰＴＡなどと一緒に考えるべき。

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第１回における意見≫

○		利用者のニーズに応じた行政を実現するため、保護者や生徒の近くにいる校長に権限を持たせるべき。県から市へ、教育委員会から学校へ権限を下ろしていくことがコーポレートガバナンスの考え方から望ましい。
○		リーダーシップを取れる人は多くないということを踏まえるべき。権限を下におろすほど、関わる者の人数が増え、人材を見つけることが難しくなる。
○		立派な人が広く影響を及ぼし、かつ民主的な仕組みを維持するためには透明性を高める以外にない。権限をおろすだけでは問題は解決しない。
○		校長の権限を拡大した場合、どのような弊害が生じるのかという点も重視して議論すべきである。
○		校長の能力が不足しているという意見があるが、校長の責任を強くすれば、それに見合った人が選ばれる仕組みができてくる。
○		学校を利用者が選択する仕組みをつくることにより消費者主体のサービスが実現できる。
○		校長・教頭の他に校長の権限で副校長を置くことができるようにしている。こういう者を管理職の扱いにできるような権限が教育委員会に必要。

５．その他

○		入口管理の仕組みから、どうするかをそれぞれの責任と判断に委ね、結果がどうなったかという出口の管理へと教育行政を転換すべき。
○		教育は国の債務であり、財源は国が保障すべきである。日本全国どこにいても必要な費用が保障されるシステムが必要。
○		学区制の撤廃を実際に行ったところ、学校の格差の拡大、過密化する学校と過疎化する学校の出現、問題のある生徒が特定の学校を選択し、誰も手の付けられない学校になるなどの問題が起こった。

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第１回における意見≫

○		全国市長会の中にも教育を考える研究会が設置されているが、その発端は、ある市長が教育委員会制度を廃止し市長自らが教育行政を行うことや、審議会をもって教育委員会に替えることを発議したことにある。ただし、研究会では様々な議論をしているが、制度が問題ということではなく、運用の問題について多く意見が出されている。
○		地方分権改革推進会議は、中間論点整理において、確かに教育委員会制度を尊重することとしているが、その後必置規制を廃止すべきとしている。
○		小さな町村を忘れないで議論すべき。町村は市町村合併で減っていくが、それでもなお残る町村はある。
○		一般には、教育委員会が何をしているかわからない。保護者だけでなく教員も同じ。一般市民が教育行政、教育委員会に関心を持つことが課題である。

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