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第1部  科学技術政策の新展開-国家的・社会的な要請に応えて-
第3章  これからの我が国の科学技術政策の在り方
第1節  分かりやすい目標を設定する


科学技術基本法において,科学技術振興の目的は,我が国経済社会の発展と国民の福祉の向上に寄与するとともに,世界の科学技術の進歩と人類社会の持続的な発展に寄与することと定められている。科学技術基本計画では,これを受けて,研究開発推進の基本的方向として,基礎研究の積極的な振興とともに,以下のような社会的,経済的ニーズに対応した研究開発の強力な推進を示している。

○経済フロンティアの拡大や高度な社会経済基盤の整備に貢献し,新産業の創出や情報通信の飛躍的進歩などの諸課題に対応する独創的・革新的な技術の創成に資する科学技術の研究開発
○地球環境,食料,エネルギー・資源等の地球規模の諸問題の解決に資する科学技術の研究開発
○生活者のニーズに対応し,安心して暮らせる潤いのある社会を構築するため,健康の増進や疾病の予防・克服,災害の防止などの諸課題の解決に資する科学技術の研究開発

しかしながら,国家として重点的に取り組むべき科学技術の目標については必ずしも明確に示していなかった。それゆえ,基本計画のフォローアップでは,今後の課題のひとつとして,基礎研究を推進するとともに,国家的課題に対応した科学技術の目標を分かりやすく定め,それに向かって戦略的・重点的に取り組むことの重要性が指摘されたものである。

第1章で,国レベルでの課題,社会的な課題等から科学技術に寄せられる様々な要請を概観した。このような要請に科学技術がよりよく応え,科学技術基本法に示された科学技術振興の目的をよりよく果たしていくためには科学技術の基盤となる基礎研究を推進することに加えて,どのようにすればよいか考察する。

ポイントは,

○科学技術で何をするのかについて,分かりやすい目標という形で表現する。
○その目標を達成するための重要な研究開発領域等を設定する。
○そのような重要な研究開発領域等に研究開発資源を重点配分する。

ということである。


1. 科学技術の目標設定

(1)背景

科学技術で何をするのかを明確にすることが従来よりも求められる背景がいくつかある。

第一に,より広範な国レベルの課題から科学技術に対して様々な要請が寄せられている。科学技術に対してどのような要請があるのか第1章で考察したが,要請の背後にある国としての課題,社会的課題と科学技術への要請とは,一対一対応ではなく,一対多,あるいは多対一と複雑な関係を示している。例えば,活力ある少子高齢化社会という課題に対しては,科学技術は,生産性の飛躍的向上,高齢者の健康増進,女性や高齢者の雇用環境の創出という3つの異なる役割が期待されている。一方,資源循環型経済社会を支える技術体系の確立という役割は,地球規模問題の解決と,産業競争力維持・向上という二つの課題に対応する要請である。ライフサイエンス,情報通信が社会変革をもたらしているように,科学技術は社会とのかかわりを深め,また,社会を変える力を有している。すなわち,科学技術は,広範な課題から寄せられる様々な要請に応えていく潜在的な力を持っている。現在及び将来の様々な課題を解決するために科学技術を賢明に使う機会を逃してはならない。科学技術政策は経済政策,環境政策など関連する様々な政策を含めた幅広い視野の中で進められなければならない。

第二に,科学技術政策の重要性が認められ,科学技術に対し重点的な予算の配分がなされ,科学技術全般のレベルアップがなされてきた。今後は,世界との競争を意識し,我が国として重点的に取り組むべき科学技術の課題を明確化し,より一層適切に重点配分できるように努めていかなければならない。

第三に,国として取り組むべき課題と科学技術への要請を整理し,その中から,科学技術で何をするのかを分かりやすい目標の形で示す,いわば旗印を示すことにより,様々な国レベルの課題と科学技術活動とが一層分かりやすく結び付けることである。これにより,具体的な研究開発計画等での重点が分かりやすくなり,科学技術界の人々から見て,何をしなければならないのか常に明確に掲げられていることとなる。また,国民の側から見ても,科学技術で何がなされようとしているのか理解しやすくなり,科学技術振興への国民的支持も強まってくるのではないだろうか。このことは,国民に対する説明責任を果たすことにつながる。

(2)目標設定の進め方

このような目標設定を行うためには,まず,科学技術に対する要請を的確にとらえることが必要である。これは,研究開発を行っている側からではなく,科学技術の利用者側が積極的に意思表示することが求められる。ここでいう,利用者側としては,各省庁等の政府機関や国民がある。国民の意思は世論調査等である程度はつかみ得るが,意見の公募,あるいは,目標設定の過程の中で直接に意見を聞く機会を設けるなどの工夫が必要であろう。産業界からの要請については,産業戦略の主役は産業界であり,自ら研究開発機能を有しており,科学技術への要請は,産業界の中で対応できることと,研究開発活動の成果を新製品・サービスにつなげていくプロセスの環境整備に関することのように,国としての対応が必要なことを峻別することが期待される。

その上で,要請の背後にある課題の重要性,それへの対応において科学技術が果たせる,あるいは,果たさなければならない役割の大きさなどに照らして,科学技術で何をするのかを分かりやすい目標という形で表現する。この過程では,利用者側,研究開発側,社会科学,人文科学の専門家を関与させる必要がある。

(3)目標設定の例

科学技術で何をするかについて,分かりやすい目標という形で示すことは,例えば,米国の「全米情報通信基盤(National Information Infrastructure:NII)」に見出すことができる。1993(平成5年)2月,クリントン大統領,ゴア副大統領は政権発足後初の技術政策全般についての政策声明「米国の経済成長のための技術:経済力構築への新しい方向」の中で,新しいイニシアチブの一つとして,「全米情報通信基盤」への投資を掲げている。そこでは産業競争力の強化だけでなく,教育の改善,医療,行政サービスの向上等のため,ネットワーク回線網に加えて,技術力,規制,プライバシー保護なども含めた国の情報通信基盤を強化するための投資を拡大することを提唱している。ゴア副大統領は,さらに,1994年(平成6年)3月の世界電気通信開発会議において,各国の情報通信基盤を結び付けて,世界情報通信基盤(Global Information Infrastructure:GII)を構築することを提案した。ゴア副大統領のイニシアチブの下,米国ではその後も,「次世代インターネット開発」(1996年(平成8年)),「21世紀情報技術イニシアチブ」(1999年(平成11年))等が打ち出されている。

同イニシアチブは,米国がコンピュータ,通信での世界のリーダーになるとともに,ハイテク分野での雇用創出,新産業創成を目標として掲げ,計算機シミュレーションによる科学研究推進等のために現在の100倍の性能のスーパーコンピュータを開発すること,長期的観点に立った基礎研究の推進,情報改革の社会経済への意味合いの研究等を行うこととしている。

また,ライフサイエンスでは,ブッシュ米大統領(当時)が,1990年(平成2年)7月に,下院の関連決議を受けて,1990年代を「脳の10年」と宣言し,脳障害克服,薬物依存症克服等の可能性を示しつつ,脳研究の強力な展開を呼びかけたほか,1991年2月にクエール副大統領(当時)が大統領競争力諮問委員会で「バイオテクノロジー連邦政策に関する報告書」を取りまとめ,遺伝病の治療,良質で健康的な食品の提供,環境浄化への利用の可能性を示しつつ,バイオテクノロジー分野の競争力を維持・向上させるとしたのも,科学技術で何をするかについて,分かりやすい目標という形で示した例と見ることができる。

さらに,米国の科学技術政策の歴史をさかのぼれば,同様の例は,ニクソン政権下での「がんとの闘い」,ケネディ政権下での「人類を月に」等に見出すことができる。


2. 重要研究開発領域の設定

科学技術の目標達成のために,国として重要な研究開発領域は何かについて,研究開発実施者側ばかりでなくその成果の利用者側の意思も含めて,共通の見解を形成する必要がある。それにより,国としての資源配分の方向を見出していくこともできる。

(1)重要研究開発領域

ここで,研究開発領域の設定として,研究開発分野の設定としていないのは,科学技術の目標を達成するために,科学技術の総体という連続的な知識体系の中で,研究開発活動を強化すべき領域を見出すべきであると考えるからである。すなわち,研究の対象,学問分野,技術の応用先等と関連付けられた旧来の切り分け方による個々の科学技術分野の中で考えていては,そのような重要な領域が二つ以上の分野にまたがっている場合など,その領域全体,さらには,その領域のダイナミックな展開の全体像を見失うおそれがある。また,単に重要な分野を設定するだけでは,例えば,ライフサイエンス,情報科学技術が重要であるということだけにとどまり,それだけでは,具体的な研究開発活動として何を行っていけばよいかということに対しては,答えにならない。

このように重要な研究開発領域を設定することは,従来からあるような分野ごとの研究開発計画の必要性をなくするものではない。そのような計画は,省庁レベル,研究機関レベルでの研究開発活動のマネジメントには不可欠である。重要な研究開発領域を設定することにより,それらの研究開発計画それぞれの中での重点を置くべき部分を明らかにする作業の助けになるし,重要な研究開発領域という共通の土台の上に個々の研究開発計画が立脚することになり,科学技術の知識体系総体の展開という面で密接に関連付けられ,国全体として,整合性のとれた,方向性のある研究開発活動が展開されることが期待される。

(2)各国の重要技術設定作業

類似した作業は,重要な技術の設定として,米国,イギリス,フランスなどで行われている(詳細は付属資料)。

米国では,法律に基づいて,長期的に国家安全保障と経済的繁栄をさらに進めるために米国が開発しておくことが不可欠である技術を「国家重要技術」(National Critical Technologies)と定義付け,約30の技術領域,その下部領域約80を設定している。また,イギリスでは,技術予測作業により,国家の競争力・生活の質の向上のために今後10〜20年内のイギリスにとって重要な技術分野を選定し,優先度付けする作業を行い,27の技術開発課題と関連のインフラ(科学技術振興基盤,基礎研究,金融,規制等)整備の優先課題18を設定している。フランスでは,5〜10年の期間でフランス産業にとって重要な技術約100を選定している。

しかしながら,ことで強調したいのは,技術を支えているのは,基礎研究から生み出される知識であり,社会経済等への応用の出口である技術という表層だけでなく,そこから知識の源泉の方向に掘り込んだ部分まで含めて重要な研究開発領域を示すことが,科学技術政策としては重要であることである。

(3)設定の進め方

重要な研究開発領域の設定においては,個々の重要研究開発領域について,その成果の持つ社会経済等への応用の可能性・意味合い,成果としていつまでに何を得るかの目標,最も効率的な進め方(例:提案公募型,公的研究機関において実施,産業界を主たる担い手としインセンティブ付与等)を明らかにする必要がある。また,新たな知識を探索することよりも,すでに得られている知識を統合することが,科学技術の目標達成に必要な場合もあることに留意する必要がある。

また,米国,イギリス及びフランスの重要技術リスト作成作業,技術予測作業等から見ると,重要度判断の基準をあらかじめ明らかにしておくこと,成果の利用者を関与させること等が鍵である。重要度の基準は,その研究開発領域が支える技術の市場ポテンシャル,その領域の研究開発成果が課題解決にどれだけ大きな役割を期待されているか,その領域の技術の輸入に頼るとどんな不都合があるか,その研究開発領域の我が国の科学技術のレベル,科学技術体系全体への波及効果(新しい技術体系を生み出す可能性など)等が考えられる。とのような基準に照らした評価を総合して重要度を判断する。個々の基準の重みについては,領域が科学技術体系の中でどこに位置しているかによって,変わってこよう。例えば,領域がもっぱら基礎的・基盤的なところにあれば,科学技術体系全体への波及効果は他の基準に比べて相対的な重みをもってこよう。

我が国の技術予測調査は,重要研究開発領域の検討の題材を提供するものとして利用できる。同調査では,対象として約1000の技術課題を取り上げ,主に産学の専門家により,重要度,期待できる貢献度(どのような目標にどの程度),実現予測時期を,デルファイ法により定量化している。調査の過程において人文・社会科学系の専門家,企業の経営者,行政等科学技術の利用者を代表する人々,科学技術の専門家以外の人々の考え方を反映させる仕組みにはなっていないため,技術予測調査の結果をもって,直接,我が国の重要研究開発領域のリストとすることは出来ない面もある。しかしながら,そのようなデルファイ法による定量化の手法を,重要技術リストを作成する全体の過程の中で活用することは可能である。イギリスでは,約1000程度の技術開発課題に関するデルファイ法による調査結果も織り込んで,産業セクターに対応した15のパネルが合計約360に上る研究,関連する政策,人材,規制などに関する提言を行い,それらを受けて,科学技術上の優先課題27,関連のインフラ(科学技術振興基盤,基礎研究,金融,規制など)の優先課題18が抽出されている( 第1-3-1図 )。

第1-3-1図 科学技術に関する優先的課題(27課題)の相対的優先度 (イギリスの技術予測作業による重要技術分野の優先度付け)

(4)研究開発環境整備

重要研究開発領域の設定に加えて,研究開発推進のための環境整備に係る課題についても優先課題を設定する必要がある。(研究開発システム,研究開発基盤整備の進め方についての考え方は第2節で述べる。)その際,特に,民間企業に対して科学技術が期待される役割を果たすには,研究開発での産学官連携,国等の研究開発成果の移転等だけではなく,民間企業が新しい知識,あるいは知識の統合により,起業も含めて,新製品・サービス,新産業の創成(いわゆるイノベーション)を円滑に進めていくことができる環境が整っていることが必要である。

(分析の視点としてのイノベーションシステム)

イノベーションについては,主役は企業であるにせよ,その他の関係する機関(知識の重要な供給源である公的研究機関,大学)の活動,これらの機関の相互間での資源(知識・人材等)の流れ,及びそれぞれの活動,資源の流れに影響を与える外的要因(例:政府による規制・奨励策,金融政策,雇用政策,教育・人材育成政策など)の総体であるシステムの働きによるものであるという見方が一般的になってきている。

イノベーションシステムによる見方

研究開発活動を通じて,新しい知識から生み出された新しい財やサービスが社会に普及し,経済社会の変革がもたらされる技術革新(イノベーション)がどのように起こるかについては,以前から学問的研究の対象になっていたが,それは主に,企業において,科学技術をどのように製品につなげるかという研究が大部分であった。しかし,最近,先進国では,技術革新のプロセスを企業内での科学技術から製品化への流れにとどまらず,市場等の社会経済的要因も考慮しつつ科学技術が社会に普及する過程すべてを技術革新としてとらえ,より効果的なイノベーションシステムの構築に向けて,同システムの分析を行う動きが起きている。

イノベーションシステムの定義付け

イノベーションの過程に関係する機関(主役となる企業,知識を提供する公的研究機関,大学等)の活動,これらの機関の相互間での資源(知識・人材等)の流れ,及びそれぞれの活動に影響を与える外的要因(例:政府による規制・奨励策,金融政策,雇用政策,教育・人材育成政策など)の総体として定義付けられる( 第1-3-2図 )。

イノベーションシステムの見地から見たイノベーションの特徴

・企業が主役である。
・経済環境や,法制度等によるインセンティブ,及び情報活用環境等様々な外的要因に影響される。その他,社会がイノベーション活動を受け入れるための枠組み,イノベーションを促進する要素の整備が必要である。
・製品開発過程のすべてのステップ及び市場とがフィードバックにより密接にかかわり合っている。科学的研究の成果は,イノベーションの源泉という意味で重要。発明から市場に出回るまでの製品開発のすべての過程(「発明」,「試作試験」,及び「設計修正及び製品化」)において,科学的研究成果がかかわっており,また 逆に,製品開発過程により得られた製品・技術は科学的研究の成果にも影響を与えている( 第1-3-3図 )。

OECDにおけるイノベーションシステムに関する分析

OECDでは,先進国の共通的関心事項でもあることから,科学技術政策委員会の事業として,1993年からイノベーション・技術政策ワーキンググループを設立し,イノベーションシステムの分析を取り上げ,イノベーションシステムの働きをよくするための政策・施策の指導原理を明らかにしてきている。その結果,イノベーションに係る政府の役割につては,市場の失敗を埋めるために研究開発の総量を増やす施策を講ずるだけでなく,イノベージョンシステムがうまく働くことを妨げ,知識と技術の流れを阻害し,研究開発努力の相対的効率性を下げているシステム的欠陥を是正していくこと(具体的には,イノベーション文化の醸成,技術の普及の促進,イノベーションシステムを構成する機関間のネットワーク作り等の推進,研究開発強化等)であることについて共通認識が生まれてきている。

第1-3-2図 外的要因を含めたイノベーションシステムの概念図

第1-3-3図 イノベーションシステムにおけるチェーンリンク・モデル

OECDではそのような見方に基づき,イノベーションシステムの働きをよくするための政策・施策の指導原理を明らかにしてきている。そこでは,政府の役割は,市場の失敗を埋めるために研究開発の総量を増やす施策(研究開発補助金,インセンティブ税制等)を講ずるだけでなく,イノベーションシステムが機能することを妨げ,知識と技術の流れを阻害し,研究開発努力の相対的効率性を下げているようなシステム的欠陥を正していくことにもあることが共通認識として醸成されてきている。そのような対応には,金融,雇用,教育等も含めた様々な政策分野の協調した取組が必要である。

企業のイノベーションをめぐる環境の変化の中で,国のイノベーションシステムの分析の上に立って,常にシステム的欠陥が生まれていないか点検し,適時適切な施策を講じていく必要がある。このイノベーションシステムの分析に関しては,欧米では国レベルの分析が行われるようになってきている。我が国では,企業内のイノベーション行動,地域性も含めた産業集合体(クラスター)レベルでの分析などが行われるようになってきているが,国レベルでのイノベーションシステムの働きを継続的に分析していくことが今後重要になってくる。


3. 研究開発資源の重点投入

このように,科学技術に対する要請を踏まえて,科学技術の目標を設定し,さらに,重要研究開発領域を設定した上で,研究開発資源の重点投入を図っていく必要がある。

重要研究開発領域は,場合によっては,基礎研究の範疇まで広がりを持っていることが考えられる。基礎研究については,そのように重点領域にかかっているものだけに力を入れればよいわけではない。なぜなら,重要研究開発領域にかかわる基礎研究については,そこで生み出される知識が科学技術の知識体系の展開の中で技術として要請に応えていくことが,合理的に推測されているが,他方,大学を中心に真理の探求を旨として行われる研究,国立試験研究機関,特殊法人において,また,特殊法人等による新たな基礎研究推進制度などによって推進されている知的フロンティアを切り開いていく研究などのように,研究を行っている時点ではどのような技術に展開していくか具体的に明らかでない基礎研究(むしろ大部分はそうであろう)から,時として,全く予期せずして新しい技術体系が生まれることがあるからである。直接に重要研究開発領域に触れていない基礎研究は,その科学的メリットを判断基準として効果的な資源配分を行い,基礎研究からもたらされる知識資源を豊かにしておく必要がある。


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