平成30年12月17日（月曜日）14時30分～15時30分
三田共用会議所 第4特別会議室
（1）委員紹介
（2）今後の進め方について
（3）その他
（不登校に関する調査研究協力者会議委員）
五十嵐智浩、石川悦子、伊藤美奈子、大場充、斎藤眞人、齋藤宗明、笹森洋樹、高野敬三、中邑賢龍、野田正人、藤崎育子、森田洋司、森敬之、山川時彦
（フリースクール等に関する検討会議委員）
生田義久、奥地圭子、金井剛、品川裕香、白井智子、松尾圭子、永井順國、西野博之、宮澤和德、武藤啓司、森敬之
（夜間中学設置推進・充実協議会委員）
浅田和義、江口怜、榎本博次、岡田敏之、尾崎勝彦、小島祥美、新矢麻紀子、新田智哉、野川義秋、牧野英一、桝田千佳
丸山審議官（初等中等教育担当）、大濱児童生徒課長、望月初等中等教育企画課長、松木生徒指導室長、田中教育制度改革室長、粟野児童生徒課課長補佐、大類教育制度改革室長補佐
【事務局】 それでは、定刻となりましたので、ただいまから、不登校に関する調査研究協力者会議、フリースクール等に関する検討会議及び夜間中学校設置推進・充実協議会の合同会議を開催いたします。
まず初めに、事務局から御挨拶申し上げます。
【事務局】 本日は、先生方、大変お忙しい中、この会議に御出席いただきまして、本当にありがとうございます。
不登校に関する調査研究協力者会議、フリースクール等に関する検討会議、そして夜間中学設置推進・充実協議会の3つの会議の合同会議の開催ということに当たりまして、冒頭、一言御挨拶を申し上げたいと思います。
不登校の子どもたちは、小中学校合わせまして、現在、約14万4,000人に上っておるわけでございますが、5年連続で増加をしているということでございます。このうち約4万3,000人がフリースクールや教育支援センターなど、学校外の機関による相談や指導を受けているわけでございますが、一方で、何の支援も受けていない子どもたちも約3万4,000人に上るといった状況にございます。
また、義務教育未修了の方や、不登校など様々な事情によりまして、十分な教育を受けられないまま中学校を卒業した方、そして、本国又は我が国において義務教育を修了できなかった外国籍の方などを受け入れております公立の夜間中学は、現在、全国で8都府県、全体で今、31校の設置にとどまっているといった状況にございます。
このような状況も踏まえまして、本合同会議におきましては、教育機会確保法の附則に基づきまして、法律の施行状況について御検討いただきたいと考えているところでございます。
最後になりましたが、皆様方の精力的な御議論をお願いいたしまして、私からの御挨拶とさせていただきたいと思います。本日は、どうぞよろしくお願いいたします。
（事務局より配布資料の確認）
それでは、お手元にございます資料1並びに資料2に基づきまして、簡単に御説明をいたします。
まず、資料1をごらんいただきたいと思います。
先ほど来、お話が出ておりますけれども、教育機会確保法が一昨年の12月に公布されております。その条文が資料3－1の概要でございまして、後ろに3－2で条文そのものもお付けしております。こちらの附則の第3項、資料1にも記載しておりますけれども、「施行後三年以内にこの法律の施行の状況について検討を加え、その結果に基づき、教育機会の確保等の在り方の見直しを含め、必要な措置を講ずる」という形で規定がございます。こういった規定、「政府は」と書いてありますので、もちろん法律の見直し、法律の改正であれば立法府の御議論も当然ありますが、主体として「政府は」と書いてありますので、我々文部科学省を中心といたしまして、政府の義務として、こういった形で必要な措置を講ずるという形での流れに沿って、今回の合同会議が開催されるというような形になっております。
これは3年以内に検討を加えという形でございますので、来年のちょうど今頃、12月までに検討を加えるというような形での解釈となっております。
続きまして、検討スケジュールでございます。
1つ目の丸、まさにきょうの会議、この合同会議が第1回を開催するということでございまして、この法律の見直しのための必要な措置を講ずるための有識者の方々の会議を開催するということで、大変お忙しい中、3つの協議会の委員の方々にお集まりいただきまして、本日この合同会議を開催するということでございます。
その後でございますが、本日既に夜間中学の部分につきましては実施済みでございますが、不登校に関する協力者会議、フリースクール等に関する検討会議を、この後、それぞれ開催したいと思います。また、それぞれの会議の委員の皆様の御都合等々を併せて検討を加えたいと思います。
まさにこの検討は何をやるのかということも含めまして、皆様の忌憚のない御意見を頂いて、既に委員からは、全国の実態調査をしっかりしてほしいというような要望を従前から受けているのでありますけれども、そういったものも含めて、しっかりと実態を把握し、その実態を見据えて、問題がどこにあるのか、何に問題といいますか課題があるのかをしっかり見極めて、それについて行政府として何をすべきか、あるいは立法措置として何をすべきかということをしっかり検討してまいりたいと考えております。
その過程で、先ほど申し上げました全国調査もそうですし、あと、ヒアリングもそれぞれ関係の方について御意見を聞く、あるいは現場の困っていること、現場の声もしっかりお聞きして検討を進めてまいりたいと考えております。
その後、来年の5月から6月になろうかと思いますが、不登校のもの、それからフリースクールのもの、夜間中学のもの、フリースクール、不登校、夜間中学の三者の合同会議をもう一度このような形で開きまして、議論を取りまとめたいと思っております。
おめくりいただきまして資料2の教育機会確保法の条文が一番左に書いてあり、真ん中に現状・課題という空欄がございまして、一番右側に対応の方向性というような形、これはいじめ防止対策推進法のものを、最後にお付けしている「いじめ防止対策推進法の施行状況に関する議論のとりまとめ」ということで、現状・課題、方向性というような形で取りまとめたものがございますので、イメージとしては、このような形で整理し、1つの取りまとめというような形を想定しております。当然これにとらわれることなく、皆様の御意見を頂戴して、しっかり中身のある、内容のあるものにしたいと考えております。
あと、矢印で書いておりますけれども、立法府の方でも、当然、法律の見直しでございますので、法律の改正が必要であれば、立法府の方で御議論いただくということでありますので、立法府と行政府がばらばらにやるということではなく、我々の中身についても立法府に御説明しますし、立法府の方の御議論についても、我々、しっかりとウォッチして、コミットいたしまして、それぞれ齟齬のないように、あるいはよく連携を取って、よりよいものになるように、しっかりと進めてまいりたいと考えております。
4でございますけれども、取りまとめの内容あるいは課題の分析、方向性の中身によっては、資料番号でいきますと4－1、これが文部科学大臣の決定の基本指針でございますけれども、決定の部分の概要は4－1をお付けしております。それから4－2が、その本文、基本指針の本文そのものでございますけれども、こういった基本指針も見直す必要があれば、これもしっかり見直してまいりたいというふうに考えておりますので、どうかよろしくお願いいたします。
それから、2019年8月というところがございますけれども、予算措置が必要なものについては、2020年度予算要求として、文部科学省としても概算要求に盛り込みたいと考えておりますので、そういった意味での御議論、御意見も頂戴できればと考えております。
簡単ではございますけれども、今後の進め方の御説明は以上でございます。
【事務局】 それでは、ただいま事務局から説明のあった今後の進め方につきまして、御質問がございましたら、お願いいたします。
どなたかございませんでしょうか。
私から補足説明させていただきたいんですが、いじめに関する資料をきょうお配りさせていただいているんですけれども、いじめにつきましても、状況といいますか、もともと議員立法で平成25年に法律ができたんですけれども、平成25年9月に施行になっていて、実は教育機会確保法と同様に、附則におきまして、施行後3年目の規定が置かれていたということがございます。平成28年9月が施行後3年の時期に当たったんですが、その頃から検討を行いまして、最終的にこの法律に対応するような形で、要するに、学校現場における組織的対応が必要であるとか、あるいは、定義規定の理解が現場で十分かどうかといったようなそれぞれの課題を有識者会議で議論いたしまして、整理したものが、きょうお配りしているいじめに関する表になっております。
この教育機会確保法も、それぞれ左に条文を並べさせていただきまして、それぞれの個別具体の課題、項目と施行されてから2年、3年たった現状に照らして、ここが課題ではないかとか、そういったものを御議論いただきまして整理してはどうかという趣旨で、いじめに関する資料は、そういう意味では、参考になると思いまして、きょうお配りさせていただいております。こういったやり方にならって、この会議におきましても、教育機会確保法の議論を進めていってはどうかというふうに考えまして、きょうお配りしているということでございます。
こういった進め方も含めまして、何か御意見とか、何でも結構でございますので、ございましたら、御自由に意見を頂ければと思います。いかがでしょうか。
【委員】 この場で申し上げるのはどうかと思ったんですけれども、不登校をどう捉えるかという問題は、実は非常に深刻な問題をはらんでいると思うんです。我々、仮面登校と呼ばれるような、学校に行っているが不登校と同じような状況の子どもたちがかなり存在するというふうに前々から言っていたんですが、皆さんも御存じだと思うのですが、先週、日本財団さんが発表された不登校調査によると、中学校だけで33万人でしたか、中学生の10人に1人がそういう状況にあるというふうな調査結果が出ているんです。これは、実は不登校という概念をどう広げるかというところに掛かってくると思うのですが、今、文部科学省は30日という1つの縛りを設けておられますけれども、実は部分登校であるとか、一番これは本質的に考えなければいけないのは、いわゆる正門登校とか、あるいは保健室登校という、これが実は登校になって不登校になっていないということなんです。
なぜこのようなことが起こるかというと、実は中学校というのは内申書というのがものすごく強い力を持っていまして、欠席扱いにすると内申が付かないぞという脅しの道具的な使われ方をされていまして、それで結局、生徒たちは正門まで行って帰るという、実際にはこれは不登校の状態と変わらないんですが、この今の法律に照らし合わせていきますと、実は彼らは、教育機会確保法の中でどう位置付けられるかというのは非常に曖昧であるという、こういう1つの大きな問題がある。実は、中学校に33万人近い、10人に1人の子どもたちがこういう状況にあるということを踏まえると、何らかの形でその辺のところも検討した上で、この法律の縛りがあるとはいえ、これは無視できないような問題ではないかというふうに私は考えております。
【事務局】 ありがとうございます。ほかにございませんでしょうか。
お願いします。
【委員】 今の不登校のところに関連して、外国人の子どもたちのことです。外国人の子どもたちは、就学義務の対象でないことによって、不登校という扱いもございません。不就学という扱いになるんですけれども、そうした子どもたちが、推計ですけれども、全国に今、約1万人いるとされています。ですので、委員資料1にもございますとおり、外国人の子どもたちについての不登校、そして不就学の実態調査を是非お願いしたいというのが1点目です。
2つありまして、もう1つ目が、そうした外国人の子どもたちにとって、今、セーフティネットになっているのが外国人学校です。外国人学校は、しかしながら、学校とは位置付けられておりませんので、そこがどのような扱いに教育機会確保法の中でなっているのかというところと併せて、東海地域につきましては、外国人学校の中等部を卒業していても、公立の高校の受験資格もございません。ですので、全く学校とみなされていない、フリースクールと同等の状況です。ですので、外国人学校の子どもたち、とりわけ私たちの地域はブラジル学校が多いんですけれども、ブラジル政府が認可していても学校とみなされていない現状の中で、子どもたちの状況、実態調査も含めて、この会議の中で議論ができたらなと思っております。
以上です。
【委員】 せっかく作ってきた資料ですので、ちょっと見ていただければと思うのですが、条文の細かい検討、さっきのいじめ防止法のことなども参考になるんですが、まず、確保法ができてから非常にいい変化は結構ありました。今度、条文が、ここがこうだという前に、この確保法がどのぐらい周知されているか、これが今、喫緊の問題だというふうに私どもは感じています。この法律に盛り込まれた考え方や、この方向で子どもたちの支援をやっていこうというのは、非常に意味深い、いろいろ子どもや親が楽になっていく方向がいっぱい盛り込まれているにも関わらず、余り御存じない、あるいは知ってはいるが理解されていない、そういう現場関係とか、教育委員会とか、あと市民の方々もそうですが、結構いらっしゃる状況で、これを私の提案書の1に書いたんですが、どんなふうに周知を進めていくのかというのがやはり大事ではないかと。条文をどう見直すのかということの前に、まず基本的にこれが大事であろう。その周知ができたときには、大分また状況が変わっていくということもありますので、その周知の中に、2ですが、都道府県、市町村の各教育委員会は、この法の施行を受けて、どのような取組をしているか、あるいは、今後する計画でもいいんですけれども、是非調査をしていただきたい。それが周知にもつながると思います。
そして、3のところなんですけれども、この法律の中に、学校復帰のみを前提としていくような方向ではなくなったわけですが、その古い文言が残っているために、いろいろ地域ではトラブルがやっぱり起きています。こうなったんじゃないんですかと親が言うと、「えっ、そんなはずはありません」とか、御存じなかったりして、そうすると、校長などは、ここにこういう文言がありますと古い文言を出されてこられるんです。ですから、せっかくこういう法律ができたのだったら、この基本指針に沿った修正を、7月11日の議連では、それをやっていきますと文部科学省より発言がありまして、私としては、じゃあ、この作業はいつ頃までになされるのか示していただきたいということがあります。
それから、ちょっと長くなったらいけませんので、そこに書いてあるようなことは目で見ていただいて、特に私は、先ほど、委員がおっしゃったことに絡んで、6の経済的な支援の検討が非常に早急に要るのではないかと。この不登校傾向調査、これは私どもが現場で不登校の二、三倍はいるよねということは知っていたわけですが、数字になったということは大きいと思うんです。その子どもたちは、苦しい登校をしているということがいえると思うので、それは学校に行かねばならないという中で、でも、なかなか合わないとか、そこへ参加していくというのが難しいというときに、やはりそれでも学校しかないと思うのか、やっぱり多様な学びの方向に考えたいなと思っても、経済的な応援がない中で、親としては、それも考えにくい、そういうことも絡んでいます。
そして、イのところに書いたんですが、今、私どものところでは小学生がすごく増えている。これはほかのフリースクールもそうですし、適応指導教室なども小学生が増えているという話を聞いているんですが、小学生の若いお母さんたちが、うちの子、学校に合わないから、こういう学校以外もありかなとか、そんなふうにお考えになっている中で、現実に小学生がフリースクールに結構たくさんやってきている。それが小学校のときから全く応援がなくて、高負担でやっていかなければいけない義務教育というのは何だろう、義務教育の無償という憲法があるのにねという、そういう気持ちを抱えておられる。その辺と、フリースクールの教育機関そのものに対する経済支援も、重要な仕事になっているわけですから、もっと検討したい。
それから、8番に飛びますが、制度上の課題として、もう学校外の学びを希望しているとか、家でやっているとかと言っても、やっぱり学校との関わりを続けるということは非常に家庭にとって負担が大きいということで、保護者の就学義務をどう果たしていくのかという制度上の課題も検討していく必要があるのではないか、そんなふうに考えております。
好ましい変化については、いろいろ別紙で資料2としてそこにフリースクール全国ネットが取りまとめたものをお示ししておりますので、参考にしていただきたいと思います。
以上です。
【委員】 京都市では、現在の不登校の特例校、2校ということで、1校は洛風中学校と、先ほどございました洛友中学校、夜間中学校と不登校の子どもたちがともに学ぶ学校ということで、既に作っているところです。また、適応指導教室、教育支援センターについても、1か所増やしまして、現在、6か所でやっているというところで、これまで、それぞれ教職員定数の充実であるとか、定数措置制度の創設であるとか、あるいは施設整備の補助等々についても要望もしてきておりますけれども、なかなか現実問題、抜本的には難しい。教育支援センターについても、年間40校程度ずつしか増えていない。各都道府県について見ると、1校程度ということであろうかと思いますけれども、やっぱり私は、根本的な原因は、例えば夜間中学校、あるいは適応指導教室も、法的な位置付けがきっちりされていない。あくまでも制度外制度のような形で、正式な名称もいわゆる夜間中学校であって、夜間学級、あるいは二部学級といった状態のままでずっときている。その位置付けが社会の状況の中で逆に変化しているというのが現状のところである。適応指導教室も、一切そういう定数措置ができない状態の中で、基礎自治体である市町村が本来やるべきところですけれども、なかなか抜本的な拡充につながる仕組みにはなっていないというところに根本的な原因があるのではないかと思っています。
何が言いたいのかといいますと、これはちょっと大きな話になるんですけれども、例えば、幼保連携型認定こども園、これは学校教育法の1条は改正せずに、別の法律で、いわゆる認定こども園法で学校教育の1条、公的な性格を持ったものとして法的な学校ということで位置付けようということでやっているわけですけれども、せっかく教育機会確保法があるわけですから、教育機会確保法の中で、せめて学校教育法1条に準ずる学校であるとかというふうな位置付けがしっかりできないものか。場合によっては、その中に特定の民間フリースクールであるとか、現在、出席扱いをしているものについて認めていくとかということも含めて、しっかりしないと。毎年度大変苦労して文科省が予算要求されているという根本のところはなぜなのかというところが、本来の教育機会確保法の成立の過程で、それは一例ですけれども、具体的にできないか。法改正には至らなくても、せめて今ある不登校特例校とか、特例とか制度外制度という位置付けではなしに、しっかりした根拠を明確にして、一定のカテゴライズした施設の名称等も考えるなどしていかないと、やっぱり抜本的な改善にはつながらないと思いますので、その点をあえてこの機会しか言うときがないと思いましたので、これは個人的な意見ですけれども、言わせていただきます。
【事務局】 ありがとうございました。お願いいたします。
【委員】 全体にかなり大きな話をされていたので、それに乗っかるような形で申し訳ありませんけれども、先ほども話がありましたように、不登校の子どもが14万何がしかで、ただ、長期欠席は21万か22万くらいだったかと思いますけれども、学校に来られていない子どもたちは、それくらいの規模いて、不登校というのが、ちょうど平成4年の報告書以来ということで言うと、四半世紀をちょっと超えたくらい、その前は学校嫌いだとかということでしたけれども、時代背景によってかなり数が動いてきているという経過があるかと思います。
その中で、不登校の規定は、先ほどもお話がありましたように30日ということで、文科省あるいは例の統計の中で扱われますけれども、法律の中に不登校児童生徒というふうに書かれ、そして、その法の趣旨は義務教育の確保なんだということでいうと、従来、昭和の終わりから最近までずっと追ってきた不登校のイメージと、それから、今日、例えばいじめであるとか、あるいは子どもの貧困対策推進法であるとかというような、様々多様な形の学校に適応しない子どもたちというか、学校に来られていない子どもたち、あるいは、先ほどの外国籍の問題とか、発達とかの、それぞれの予備軍もいるというお話をトータルすると、全体として様々な政策を打ち、それは夜間中学校、フリースクールも含めて、制度にしっかり落としていくという営みと併せて、もうちょっと大きなところ、これはひょっとして不登校の委員会のマターなのかもしれませんけれども、やはり学校に来られていない子どもたちの状況像はどういうふうになっているのか、その中には、実際、私もスクールカウンセラーを25年ほど、スクールソーシャルワーカーも15年ほどやらせてもらっていますけれども、そういう中では、かなり手応えが変わってきている。さっきの小学校の不登校も増えていますが、校内暴力もこの10年で十倍くらいになっているわけですね。小学生の校内暴力が増加している。ああいうこともトータルに、やはり子どもたちの状況に応じた形で、様々で多様なニーズが組み合わさって出てきている今日、1つの施策で全体をカバーするというのは多分難しいので、今もお話がありましたような、様々な施策を重層的に打っていくと同時に、そのおおもとのところ、この会議の主体で言えば、やはり学校に来られていない、義務教育の恩恵と言うと変ですけれども、そこのサービスの対象になっていない子どもたち全体に対して、どういう眼差しを向け、どういう施策を打っていくのかということを一旦は検討する必要があるのかなと、そんなふうに感じております。
以上です。
【事務局】 ありがとうございました。お願いします。
【委員】 この後でフリースクールの検討会議の方で話されるのかと思うんですけれども、きょう、この会議を進めていく上でということだったので、今ずっとフリースクール側の意見も出て、教育機会確保法に基づく基本指針の概要が配られていますけれども、その最初の基本的な考え方は、「魅力あるより良い学校づくりを目指す」という文言があって、私たちフリースクールの立場からすれば、フリースクールは徹底的に今、委員資料にあるようなことも含めて、きっちりと検討していく必要があると同時に、この法律の中で、魅力ある学校、学校自体をどうやって、今、小学校の暴力行為はすごい勢いで増えていますよね。学校の中でこれほど子どもたちがストレスをためている環境に、どういうメスを入れていくのかということを、どこできっちりと検討していくのか、それがどのように明らかにされていくのかというプロセスを、そこが大事だと思っていますから、それも併せて検討を進めていかなければいけないと思います。
【事務局】 ありがとうございました。ほかに。お願いいたします。
【委員】 今の意見に続いてなんですが、実際、民間の相談員として、この間、いろいろな学校で、子どもの再登校を目指して関わりをしてきましたが、各学校に本当に差があるという現実があります。
例えば、ある学校では14名ほど、教室には入れないけれども、そのうち10名が別室登校をして、先生方がその子ども一人一人の発達段階に合わせて指導を行っているような柔軟な学校もありまして、そういった場合は、別室にも子どもたちがどんどん入ってくるんですね。
ところが、その一方で、民間の相談員にはちょっと会うのは難しいと言われた公立中学校もありまして、教育委員会から紹介をしていただいて入ったりとか、あるいは、部活動のみの活動を許してほしいと言いましたら、検討しますということで待たされたりとか、本当にこの法律ができまして、いかに学校を楽しいものにしていくかということを、是非この会議で様々な分野の方がきょうも御出席されていますので、今の日本の学校を楽しくしなければ、やっぱり苦しむ子どもはこのままだなということがありますので、是非これも課題として入れていただきたいと思います。
以上です。
【事務局】 ありがとうございました。ほかにはどうでしょうか。
それでは、最後になりますけれども、本会議の座長を決めたいと思います。
事務局といたしましては、不登校に関する調査研究協力者会議の座長を務めておられます森田委員にお願いできればと思いますが、いかがでございましょうか。
（ 拍手 ）
【事務局】 ありがとうございます。
それでは、最後の取りまとめの会議では、森田委員に座長をお願いしたいと思います。以上をもちまして、本日の会議を終了したいと思います。
―― 了 ――
初等中等教育局児童生徒課生徒指導室生徒指導第一係