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25.問題を抱える子ども等の支援事業(拡充)【達成目標2-3-1】

平成21年度要求額:979百万円
  (平成20年度予算額:955百万円)
  事業開始年度:平成19年度
  事業達成年度:平成23年度

主管課(課長名)

  • 初等中等教育局児童生徒課(磯谷 桂介)

関係課(課長名)

事業の概要等

1.事業目的

  いじめ、不登校、暴力行為等の児童生徒の問題行動等の要因・背景は個々のケースにより様々である。その対応に当たっては、様々な要因や背景に対応すべく、関係機関等との連携や、プログラムの開発等の様々な実践的な調査研究を行い、その成果や課題を検証・分析したうえで、効果的な取組等について、全国にその成果の普及を図る。

2.事業に至る経緯・今までの実績

  平成18年度の現状(最新データ)において、不登校児童生徒数は184,438人、暴力行為の発生件数は44,621件と、前年度より増加しており、また、いじめの認知件数は124,898件と相当数に上っているなど、依然として児童生徒の問題行動等が教育上の大きな課題となっている。各学校等において、未然防止、早期発見・早期対応につながる取組など、問題行動等に対する適切な対応の充実が求められ、平成19年度から本事業が開始された。また、これまでの調査研究の成果については、連絡協議会の開催及び事例集等の成果物の作成や関係機関等への配付などを通じて成果の普及を図り、一定の成果を上げている。しかし、問題行動等の要因・背景は様々であり、より一層の取組の充実を図る必要があることから、引き続き事業を進めていく。

3.事業概要

  本事業は、児童生徒の問題行動等に対する効果的な取組について、地方自治体や民間団体等を指定して、モデル的に調査研究を行い、効果的な取組を全国へ普及することとしている。毎年、児童生徒の問題行動等の変化を踏まえて、調査研究の内容について、重点化を図るとともに、5年後を目処に事業全体の見直しも検討することとしている。
  なお、本事業は、具体的に以下の2つの事業から構成されている。

(1)「問題を抱える子ども等の自立支援事業」

  いじめ、不登校、暴力行為、児童虐待、高校中退といった生徒指導上の課題への対応に当たって、関係機関と連携するなどして、未然防止、早期発見・早期対応につながる効果的な取組について、調査研究を行っているところである。
  平成21年度においては、不登校児童生徒数が近年の減少傾向から増加に転じたことから、学校外の機関で不登校児童生徒の相談、指導に当たり、成果を上げている教育支援センター(適応指導教室)を活用し、1学校復帰後のフォローの在り方、2高校段階の生徒への支援の在り方、3地域の関係機関・団体等との連携の在り方などの観点からの調査研究を新たに行う。

スキーム図

(2)「NPO等の活用に関する実践研究事業」

  不登校児童生徒の実態に応じた効果的な活動プログラム等の開発や不登校等により高等学校を中退後、学校等に復帰した者に対する支援の効果的なプログラム開発等について調査研究を行っているところである。
  平成21年度においては、近年、NPO等の活動が多様化しているとともに、地域の関係機関等と連携し、地域のニーズを踏まえた取組を行ってきていることから、不登校や高校中退だけでなく、いじめや暴力行為なども含めた生徒指導上の課題についても、児童生徒の実態に応じた効果的な活動プログラムや問題行動防止プログラムなど、教育現場で活用できる様々な要因や背景に応じたプログラムの開発等を行う。

スキーム図

4.指標と目標

指標

  1. 「いじめに起因する事件」において、被害少年が相談しなかった割合
  2. いじめの認知件数に占める、いじめの解消しているものの割合
  3. いじめの認知件数に占める、いじめられた児童生徒が誰にも相談していない件数の割合
  4. 学校におけるいじめの問題に対する日常の取組のうち、地域の関係機関と連携協力した対応を図った学校数の割合
  5. 不登校児童生徒数に占める、指導の結果登校する又はできるようになった児童生徒の割合
  6. 不登校児童生徒数に占める、学校内外の相談機関等で相談、指導、治療を受けた児童生徒の割合

参考指標

  文部科学省調査「児童生徒の問題行動等生徒指導上の諸問題に関する調査」等

目標(現状→目標)

  1.15.0パーセント→15パーセント未満、2.80.9パーセント→90パーセント以上、3.10.2パーセント→10パーセント未満、4.14.5パーセント→30パーセント以上、5.30.4パーセント→40パーセント以上、6.65.6パーセント→70パーセント以上

効果の把握手法

  本事業の効果は、毎年、文部科学省で実施している「児童生徒の問題行動等生徒指導上の諸問題に関する調査」等の結果に基づいて検証する。

事業の事前評価結果

A.19年度実績評価結果との関係

  達成目標2‐3‐1「今後の課題及び政策への反映方針」において、「いじめ、不登校、暴力行為など、児童生徒の問題行動等については、引き続き教育上の大きな問題であることから、相談体制の整備や関係機関と連携した取組を一層進める必要がある。」、「学校だけでは解決困難な問題に対応するための外部の専門家等からなるチームの設置・派遣や、未然防止、早期発見・早期対応につながる関係機関とのネットワークを活用した支援など、各事業の取組をより充実させ、関係機関との連携をより一層進めて、その成果を広く普及させるとともに、警察等関係機関との連携による非行防止教室や学校警察連絡協議会及び学校警察連絡制度の活用等を各種会議等の場を通じて促していく必要がある。」と記述しており、本事業の継続拡充は不可欠である。

B.必要性の観点

1.事業の必要性

  いじめ、不登校、暴力行為等の児童生徒の問題行動等については、依然として相当数に上るなど憂慮すべき状況にあり、教育上の大きな課題である。そのため、施策目標2‐3「児童生徒の問題行動等への適切な対応」では、「学校・家庭・地域社会が一体となって、学校における暴力行為・いじめ等の問題行動及び不登校を解決する。」とされている。現状、学校と関係機関等との連携が不十分なこと、また、家庭、地域社会の教育活動が低下し、問題行動等の対応が一層困難となっていることなどの背景もあり、児童生徒の問題行動等を学校だけで抱え込んでしまい、適切な対応ができないことや、問題行動等への対応に当たって、先生個人の力に拠るところも多く、個々のケースの実態に応じた科学的な研究成果に基づく効果的な対応が図られないことなど課題が多く、各種答申等においても指摘されているところである。
  こうした現状を踏まえ、問題行動等へ適切な対応を図るためには、関係機関等と連携を深め、問題行動等の未然防止、早期発見・早期対応につながるような取組や、様々な要因や背景に応じたプログラム等の開発などについて調査研究を行い、その成果や課題を検証・分析したうえで、効果的な取組については、全国に普及する必要がある。
  また、問題行動等の要因・背景は様々であり、地方自治体だけに取組を任せるのではなく、全国的にその取組の普及を図っていくことが、問題行動等の解決のためには必要であり、本事業の継続拡充が不可欠である。

2.行政・国の関与の必要性

  地方自治体や民間団体等の取組のままでは、その取組内容に限界があることに加えて、成果の普及が限定的である。また、児童生徒の問題行動等は「どの学校にも、どの子どもにも起こり得る」もので、児童生徒の命の問題にも関わることが少なくないことから、その未然防止、早期発見・早期対応に資する効果的な取組の実施は、一刻の猶予もならない状況にある。
  このため、いじめ、不登校、暴力行為等の問題行動等への対応で、地方自治体の財政状況や取組姿勢によって地域格差を生じることがないよう、国が委託により本事業を行うことによって、優れた取組及び特色ある取組について、全国連絡協議会を開催したり、事例集等の成果物を作成・配付したりして、より効率的に全国に普及を図ることができる。

3.関連施策との関係

1 主な関連施策 施策目標2‐3

  ○いじめ対策緊急支援総合事業(初等中等教育局児童生徒課)
   いじめ問題の深刻化に対応して、1いじめ等の問題行動が生じた際に外部の専門家の協力を得た効果的な取組の在り方や、2小学生期における適切な人間関係の構築方法等に係る優れた教育実践や、メンタルフレンド等の外部人材の活用やピア・サポート等を通じた異年齢交流の取組の調査研究、3中・高校生によるいじめをなくすための主体的な組織作りや活動を支援する取組の調査研究を行う。

2 関連施策との関係(役割分担・連携状況)

  本事業における「問題を抱える子ども等の自立支援事業」は、問題を抱える児童生徒一人ひとりに対し、きめ細かな支援を行うため、関係機関等と連携するなどして、問題解決を図るものである。一方、「いじめ対策緊急支援総合事業」は、児童生徒に関わる問題に対応する必要がある学校が、その総力をあげて対応する取組を支援するものであり、組織的な問題行動対応能力を高めるためのものである。両事業が連携することにより、様々な要因・背景のある問題行動等の未然防止や早期発見・早期対応並びに解決が困難な事案及び重大な事案の円滑な問題解決に資する。

4.関係する施政方針演説、審議会の答申等

【教育振興基本計画】(平成20年7月1日閣議決定)

  第3章 今後5年間に総合的かつ計画的に取り組むべき施策

  (3)基本的方向ごとの施策

  基本的方向2 個性を尊重しつつ能力を伸ばし、個人として、社会の一員として生きる基盤を育てる

   2 規範意識を養い、豊かな心と健やかな体をつくる

   ◇いじめ、暴力行為、不登校、少年非行、自殺等に対する取組の推進
  いじめ、暴力行為、不登校、少年非行、自殺等への対応の推進を図るため、問題行動を起こす児童生徒への毅然とした指導を促すとともに、未然防止、早期発見・早期対応につながる効果的な取組や関係機関等と連携した取組、いじめられている児童生徒の立場に立った取組を促進する。その際には、非行防止教室の開催、スクールサポーターやサポートチーム、外部の専門家等からなる「学校問題解決支援チーム」などを有効活用する。

  ◇不登校の子ども等の教育機会についての支援
  不登校の児童生徒への学校内外における相談体制の整備を進めるなど、不登校の子ども等の教育機会について支援を図る。

  (4)特に重点的に取り組むべき事項

  ○いじめ、暴力行為、不登校、少年非行、自殺等に対する取組の推進
  いじめ、暴力行為、不登校、少年非行、自殺等への対応の推進を図るため、外部の専門家等からなる「学校問題解決支援チーム」や、「非行防止教室」等を有効活用し、関係機関等と連携した取組を促進する。

  ◎手厚い支援が必要な子どもの教育の推進

  ○不登校の子ども等の教育機会についての支援
  不登校の児童生徒への学校内外における相談体制の整備を進めるなど、不登校の子ども等の教育機会について支援を図る。

【経済財政改革の基本方針2008】(平成20年6月27日閣議決定)

  第5章 安心できる社会保障制度、質の高い国民生活の構築

  2 未来を切り拓く教育

  • 教育基本法の理念の実現に向け、新たに策定する「教育振興基本計画」に基づき、我が国の未来を切り拓く教育を推進する。
  • 新たに策定する「青少年育成施策大綱」に基づき、青少年の健全育成を図る。
【教育再生会議「第二次報告」】(平成19年6月1日決定)

  1.学力向上にあらゆる手立てで取り組む

  提言2 全ての子供にとって分かりやすく、魅力ある授業にする

  ■全ての子供一人ひとりに応じた教育
  学校は、授業や指導を行うに当たって、個々の子供の認知と学習スタイルの多様性に応じた指導・支援を行う。また、不登校の子供や、家庭に困難な問題を抱える子供にきめ細かな対応をする。

【教育再生会議「第一次報告」】(平成19年1月24日決定)

  2.学校を再生し、安心して学べる規律ある教室にする

  (2)いじめている子供や暴力を振るう子供には厳しく対処、その行為の愚かさを認識させる

   学校は、いじめや生徒、教員に対する暴力などの問題行動や反社会的な行動をとる子供を排斥するのではなく、保護者や地域の住民などの協力者も入れて、十分に話し合い、理解を得るための努力を払いつつ、警察との連携も視野に入れながら適切な指導を行う。

  学校が最大限の努力を重ね、上記のような指導や懲戒にもかかわらずいじめや暴力行為を執拗に繰り返すような反社会的な行動をとる子供に対しては、学校教育法に基づく市町村教育委員会による出席停止制度を活用する。その場合は、関係機関が協力して指導・サポート体制をとるなど、教育委員会及び学校は適切に対応する。

【教育再生会議「いじめ問題への緊急提言」】(平成18年11月29日決定)
  1. 学校は、いじめがあった場合、それを隠すことなく、いじめを受けている当事者のプライバシーや二次被害の防止に配慮しつつ、必ず、学校評議員、学校運営協議会、保護者に報告し、家庭や地域と一体となって解決に取り組む。学校と保護者との信頼が重要である。また、問題は小さなうち(泣いていたり、さびしそうにしていたり、けんかをしていたりなど)に芽を摘み、悪化するのを未然に防ぐ。
【今後の不登校への対応の在り方について】(平成15年3月 不登校問題に関する協力者会議報告)
  • 「不登校への対策を考える上では、その背後にある要因・背景と、最初に不登校を引き起こすことになった直接のきっかけを整理してとらえ、その対応にあたっては、不登校児童生徒やその保護者の状況や支援のニーズへ配慮した上で、効果的な対策を講じることが求められる。」
  • 「不登校児童生徒への支援については、民間施設やNPO等においても様々な取組がなされており、今後、学校、適応指導教室等の公的機関は、民間施設等の取組に自主性や成果を踏まえつつ、より積極的な連携を図っていくことが望ましい。」

C.有効性の観点

1.目標の達成見込み

  本事業は、問題行動等への適切な対応の充実を図る観点から開始され、関係機関等とのネットワークの構築、未然防止、早期発見・早期対応につながる取組、学習プログラムや活動プログラム等の開発などを実践的な調査研究を行い、効果的な取組等については、全国に普及させることを目的としている。
  本事業では、文部科学省で実施する「児童生徒の問題行動等生徒指導上の諸問題に関する調査」等に基づく各種の指標を用いて、それぞれの指標に対する目標を達成することを目指している。
  平成21年度においては、不登校児童生徒数が近年の減少傾向から増加に転じたことから、学校外の機関を活用した不登校児童生徒の相談、指導やNPO等による問題行動等に対する教育プログラム等の開発についての調査研究を新たに行う。
  近年、本事業の取組とその成果により、問題行動等に対する地方自治体や民間団体等の取組は充実してきており、不登校児童生徒が登校できるようになった割合が、平成16年度は26.3パーセントであったが、平成19年度は30.5パーセントと増加傾向にあるなど、問題行動等の解消を示すデータも明らかとなっていることから、引き続き本事業を進めることですべての指標に対する目標が達成できると見込まれる。

2.上位目標のために必要な効果が得られるか

  児童生徒の問題行動等の要因や背景が複雑、多様化するとともに、その実態が悪化するなか、それへの適切な対応を図ることがより困難な現状において、本事業を活用し、各地域の実情にあった取組を展開していくことにより、地域のニーズにあった効果的な取組を実施することができる。また、効果的な取組を全国に普及して、他の教育機関等が特色ある多様な取組を実施する波及効果を期待している。

D.効率性の観点

1.インプット

  本事業の予算規模は979百万円である。

  (内訳)

  • 諸謝金 623千円
  • 職員旅費 197千円
  • 委員等旅費 1,348千円
  • 教職員研修費 268千円
  • 初等中等教育等振興事業委託費 976,979千円

2.アウトプット

  全国で地方自治体及びNPO、民間施設等における問題行動等への効果的な取組について、実践的な調査研究が実施され、各地での問題行動等の対応が充実される。本事業が行われ、関係機関等と連携するなどして、未然防止、早期発見・早期対応につながる取組、様々な要因・背景に応じたプログラムの開発等を調査研究し、児童生徒の問題行動等への適切な対応に資するという波及効果を考えると、本事業は効率的・効果的に実施されるものと判断される。そのことは、不登校の児童生徒が登校できるようになった割合が、平成16年度は26.3パーセントであったが、平成19年度は30.5パーセントと増加傾向にあるなど問題行動等の解消に関するデータからも示されている。「いじめの認知件数に占める、いじめの解消しているものの割合」や「不登校児童生徒に占める、指導の結果登校する又はできるようになった児童生徒の割合」について、達成年度までに約10パーセントの増加を目標としているため、単年度では平均して約2パーセントの増加を目指している。
  なお、本事業は、毎年、児童生徒の問題行動等の変化を踏まえて、調査研究の内容について、重点化を図るとともに、5年後を目処に事業全体の見直しも検討することとしている。

3.事業スキームの効率性

  本事業の予算規模(979百万円)に対して、アウトプットとして、国が、一定の趣旨、目的のもと、地方自治体及びNPO、民間施設等の事業計画等を専門家による精査を経た上で、効果的な事業の成果が見込まれる団体等に委託することを通し、各地域において効果的な取組が行われ、調査研究の成果を全国に普及させることを見込むと、本事業のインプットとアウトプットの関係は効果的と判断する。
  また、そのことは、不登校の児童生徒が登校できるようになった割合が、平成16年度は26.3パーセントであったが、平成19年度は30.5パーセントと増加傾向にあるなど問題行動等の解消に関するデータからも示されている。

4.代替手段との比較

  地方自治体や民間団体等の取組のままでは、その取組内容に限界があることに加えて、成果の普及が限定的である。また、児童生徒の問題行動等は「どの学校にも、どの子どもにも起こり得る」もので、児童生徒の命の問題にも関わることが少なくないことから、その未然防止、早期発見・早期対応に資する効果的な取組の実施は、一刻の猶予もならない状況にある。
  このため、いじめ、不登校、暴力行為等の問題行動等への対応で、地方自治体の財政状況や取組姿勢によって地域格差を生じることがなく、また、効果的な取組の普及を図るため、自治体単独の取組や他の手段によるものではなく、国がモデル的に調査研究の委託事業として実施することによって、各委託団体における取組を検証・分析するとともに、より効率的に全国に普及を図ることができる。

E.公平性の観点

  本事業は、全国の都道府県・市区町村教育委員会、民間団体等に対して公募し、専門家による審査を経て、委託団体を決定しており、公平性は担保できるものと判断する。

F.優先性の観点

  児童生徒の問題行動等の原因や背景が複雑、多様化するとともに、その実態が悪化するなか、それへの適切な対応を図って解決に結びつけることが喫緊の課題であり、このような現状においては、学校だけで抱えることなく関係機関等と連携するなどの効果的な取組が求められていることから、本事業は優先すべき政策と考えられる。
  本事業を行わずに、各地方自治体だけの取組に任せた場合、その取組内容に限界があることに加えて、成果の普及が限定的であり、また、児童生徒の問題行動等は、被害児童生徒の命の問題にも関わることが少なくないことから、最悪の事態を招く恐れもある。

G.総括評価と反映方針

  以上の評価の結果、本事業が、いじめ、不登校、暴力行為等の児童生徒の問題行動等の解決を図る上では、重要かつ有効と判断される。したがって、不登校児童生徒数が近年の減少傾向から増加に転じたことから、不登校の問題の解決をより一層図るため、学校外の機関で不登校児童生徒の相談、指導に当たり、成果を上げている教育支援センター(適応指導教室)を活用した調査研究を充実させることとし、21年度概算要求に反映する。

指摘事項と対応方針

指摘事項

1.事業に対する総合所見(官房にて記載)

  評価結果は妥当。ただし、事業の最終的な目標を検証するための指標だけでなく、事業の実施状況について検証するための指標も設定できないか。

指摘に対する対応方針

  児童生徒の問題行動等への施策は相互に関連しているため、様々な観点から指標を立てて、各事業の成果を検証することとしている。特に、本事業においては、問題行動等に対する関係機関等との連携を推進するための施策であることから、指標の4及び6について、事業の実施状況に関する検証を行うこととしている。

お問合せ先

大臣官房政策課評価室

-- 登録:平成21年以前 --